La discipline dans la fonction publique, partie II : les sanctions

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Introduction

Nous avions évoqué dans la première partie de cette thématique, les fautes commises par les fonctionnaires dans l'exercice de leurs fonctions. C'est maintenant l'étude de la sanction et de la procédure disciplinaire qui vont être envisagées.

La sanction disciplinaire

La sanction disciplinaire est une mesure défavorable prise à l'encontre de l'agent en raison d'agissements considérés comme fautifs, cette mesure étant toujours prévue par un texte et ne pouvant intervenir que dans le respect d'une procédure imposée.
Exemple : la suspension des fonctions est une possibilité offerte à l'administration. Il s'agit d'une mesure conservatoire et non d'une sanction qui a pour objet d'écarter du service un agent à qui il est reproché d'avoir commis une faute grave. L'agent est éloigné du service en attendant le résultat de la procédure (disciplinaire ou pénale).
Pour autant la suspension ne préjuge pas de la décision qui va intervenir, ni ne présume de sa culpabilité. Ce pouvoir appartient à l'autorité disciplinaire(1) : le conseil de discipline n'a pas à être consulté. Un agent incarcéré ou en congé de maladie peut être suspendu : il suffit que les faits reprochés au fonctionnaire aient un caractère de vraisemblance suffisant. Cette mesure vaut également pour les fonctionnaires stagiaires et les agents non-titulaires.
En outre la suspension ne rend pas vacant l'emploi occupé. Le fonctionnaire suspendu est assimilé au fonctionnaire en activité et continue de bénéficier de l'intégralité des droits reconnus par son statut (sauf en cas de poursuites pénales en ce qui concerne la rémunération).
L'acte de suspension est une décision faisant grief et son illégalité est de nature à ouvrir des droits à réparation. Cette mesure ne peut excéder 4 mois et l'administration peut y mettre fin à tout moment. Si, à l'expiration de ce délai aucune décision n'a été prise, l'intéressé doit être rétabli dans ses fonctions. Par contre, si le fonctionnaire est suspendu à l'issue des 4 mois et fait l'objet de poursuites pénales, l'administration peut choisir soit de le réintégrer, soit de maintenir la suspension (s'il est incarcéré, la règle du service fait s'oppose à ce qu'il perçoive son traitement.)
Par ailleurs, l'administration doit respecter certaines conditions quand elle sanctionne un agent :
  • la sanction ne peut être rétroactive ;
  • le fonctionnaire ne peut être sanctionné qu'une seule fois pour la même faute. Par contre si de nouveaux faits viennent à être connus ou si la faute s'est prolongée une nouvelle action disciplinaire peut être engagée ;
  • la sanction doit être motivée : elle doit préciser les motifs de droit et de fait sur lesquels est fondée la sanction et la motivation doit apporter des précisions quant au fait reproché à l'agent ;
  • la sanction doit être proportionnée à la faute : c'est le juge administratif qui contrôle l'adaptation de la sanction à la gravité de la faute ;
  • cette sanction est toujours individuelle et la publicité de la sanction est possible (de même que les motifs) après avis du conseil de discipline.
(1)Article 30 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

Les groupes de sanctions

Les sanctions disciplinaires, à la différence des fautes qui les font naître, sont limitativement prévues par un texte(2). Elles sont classées par ordre croissant de gravité en différents groupes.
Premier groupe : avertissement, et blâme. Ces sanctions ont le caractère de réprimande, elles ne privent le fonctionnaire d'aucun avantage et elles peuvent être prononcées sans consultation préalable du conseil de discipline. L'avertissement ne doit pas figurer au dossier (il sera automatiquement supprimé au bout de trois ans). Par contre, le blâme figure au dossier, mais il est supprimé au bout de trois ans également.
Deuxième groupe : radiation du tableau d'avancement, abaissement d'échelon, exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de 15 jours, déplacement d'office.
  • radiation du tableau d'avancement : elle est limitée pour l'année de validité du tableau et peut être prononcée en complément d'une autre sanction.
  • abaissement d'échelon : il entraîne une baisse de rémunération jusqu'à ce que l'agent retrouve son ancien échelon par le jeu de l'ancienneté. Il peut porter sur un ou plusieurs échelons selon la gravité de la faute.
  • exclusion temporaire : elle est privative des droits à rémunération et l'intéressé sera réintégré dans son ancien poste à l'issue de l'exclusion.
  • déplacement d'office : cette sanction doit être distinguée de la mutation d'office (un agent qui perturbe le service sans commettre de faute peut être muté).
Troisième groupe : rétrogradation et exclusion temporaire de fonctions pour une durée de 3 mois à 2 ans.
La rétrogradation a pour effet de placer le fonctionnaire dans le grade immédiatement inférieur à celui dont il était titulaire. L'exclusion temporaire suit les mêmes règles que l'exclusion du deuxième groupe.
Quatrième groupe : mise à la retraite d'office et révocation. La première ne peut être prononcée que si le fonctionnaire justifie de 15 années de services effectifs ouvrant droits à pension. La révocation entraîne l'exclusion définitive de fonctions et la perte de la qualité de fonctionnaire. Si la révocation intervient alors que le fonctionnaire remplit les conditions d'âge et d'ancienneté requise, la pension lui est immédiatement versée. Si celle-ci intervient alors que le fonctionnaire n'a pas l'ancienneté nécessaire de 15 ans de service, sa pension lui sera versée le jour où il atteindra l'âge prévu.
(2)Article 66 loi n°84-16 et article 43 du décret 86-83 pour les non titulaires.

La procédure disciplinaire

« Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination(3) »: autrement dit le déclenchement des poursuites relève de l'autorité hiérarchique qui dispose de ce pouvoir discrétionnaire.
L'information de l'agent et la communication de son dossier, font partie du respect des droits de la défense. En effet le fonctionnaire doit être en mesure de préparer sa défense, informé par écrit et de façon claire des faits qui lui sont reprochés. Le document doit lui indiquer qu'une procédure disciplinaire est susceptible d'être engagée contre lui et doit également indiquer les droits de l'intéressé : droit de consulter et d'obtenir communication intégrale de son dossier et de tous les documents annexes, droit de se faire assister d'un ou plusieurs défenseurs de son choix.
La communication du dossier est la garantie la plus ancienne accordée au fonctionnaire : c'est l'expression fondamentale des droits de la défense et le conseil constitutionnel lui reconnaît une valeur constitutionnelle.
Aucune sanction ne peut intervenir sans que l'intéressé ait pu présenter ses observations sur les faits reprochés. La jurisprudence administrative reconnaît que cette communication a le caractère d'un principe général du droit. Elle est personnelle et confidentielle, mais le défenseur choisi par le fonctionnaire est autorisé à prendre connaissance du dossier pour exercer le droit à communication. Le non-respect de ces dispositions constitue un vice substantiel de la procédure, quelle que soit la sanction envisagée.
La charge de la preuve des faits reprochés revient à l'administration et la sanction n'est légale que si l'exactitude des faits reprochés à l'agent se trouve établie dans les pièces du dossier ou est corroboré par l'instruction. Le dossier est composé de toutes les pièces réunies par l'enquêteur et utiles à l'affaire. Le fonctionnaire peut demander une enquête, mais c'est l'administration qui apprécie la suite à donner à cette requête.
le conseil de discipline :« aucune sanction disciplinaire autre que l'avertissement ou le blâme ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté.(4) » L'organisme siégeant en conseil de discipline est la commission administrative paritaire compétente pour le corps auquel appartient le fonctionnaire. Elle siège en commission restreinte et sa composition est régie par le principe d'impartialité : un membre du conseil de discipline qui aurait siégé alors qu'il avait antérieurement une animosité notoire envers le fonctionnaire mis en cause rend la procédure irrégulière.
la procédure : elle se déroule comme suit :
  • saisine du conseil de discipline,
  • convocation du fonctionnaire,
  • débats (non publics),
  • citation des témoins (oraux ou écrits) qui doivent se faire en présence de l'intéressé ou de ses défenseurs,
  • délibéré qui a lieu à huis clos hors la présence du fonctionnaire poursuivi, de ses défenseurs et des témoins,
  • le conseil de discipline émet un avis motivé sur les suites qui lui paraissent devoir être réservées à la procédure,
  • l'avis : la proposition ayant recueilli l'accord de la majorité des membres présents doit être motivée et transmise par le président à l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire.
L'administration n'est pas liée par la proposition du conseil de discipline : elle peut décider une nouvelle consultation si l'avis du conseil est ambigu. La sanction est notifiée au fonctionnaire par lettre recommandée avec avis de réception et le courrier précise les voies de recours dont dispose le fonctionnaire et les délais pour les mettre en œuvre. En outre, la sanction est immédiatement exécutoire.
L'éventail des sanctions est large et de nombreuses modalités d'application sont possibles mais elles sont toujours mises en œuvre dans le respect d'une procédure extrêmement précise(5).
Dossier réalisé par Frédérique Thomas, professeur agrégée, docteur en STAPS,
Université Blaise-Pascal, Clermont-Ferrand II.
(3)Article 19 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
(4)Article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
(5)Loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
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