L'aménagement du territoire français

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Les définitions clés

Aménagement du territoire : politique publique incitative qui vise à obtenir une meilleure répartition des hommes et des activités sur le territoire national.
Métropoles d'équilibre : Lille, Nancy-Metz, Strasbourg, Lyon, Marseille, Toulouse, Bordeaux et Nantes. À partir de 1964, ces villes font l'objet d'une politique d'aide publique pour leur développement et leur équipement afin de contrebalancer le poids de Paris.
Villes nouvelles : création ou extension d'une ville à la limite d'une périphérie urbaine où coexistent des capacités d'habitat, de travail et de loisirs. Les migrations pendulaires en direction du centre principal sont donc théoriquement réduites.
Communauté de communes : établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes afin de les associer autour d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace.
Communauté d'agglomérations : même principe appliqué aux agglomérations (minimum 50 000 habitants).
Communauté urbaine : même principe, regroupant un minimum de 500 000 habitants.
Décentralisation : transfert d'activités pour désengorger un centre industriel ou urbain qui conserve le pouvoir décisionnel.
Déconcentration : politique de limitation de la domination d'un centre par déplacement des activités et des pouvoirs.

La fiche

Dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, l'État prend conscience des fortes disparités entre une France plutôt agricole à l'Ouest et une France industrielle à l'Est. La DATAR est créée en 1963 pour remédier à ces déséquilibres spatiaux. La décentralisation industrielle a permis de transférer des activités (par exemple, l'automobile) vers des villes de l'Ouest (Le Mans, Rennes). L'État a aussi aidé à la reconversion des régions industrielles en déclin (Lorraine, Nord). Des aménagements agricoles ont été réalisés (vallée du Rhône, Durance), ainsi que des infrastructures de transport rapide (TGV).
Mais l'État n'est pas l'unique acteur de l'aménagement. Depuis les lois de décentralisation (1982), il a transféré une partie de ses compétences aux collectivités territoriales. La région est devenue un acteur essentiel de même que les communes, qui se regroupent en communautés de communes. L'intercommunalité permet de réduire les coûts de fonctionnement des municipalités.
L'aménagement se pense aussi aujourd'hui à l'échelle de l'Europe, qui aide les zones en difficulté et développe des axes de communication à grande vitesse.
Les étapes de l'aménagement du territoire
Les années de mise en place
• La parution en 1947 du rapport de Jean-François Gravier, Paris et le désert français, fait prendre conscience aux responsables politiques des principaux déséquilibres du territoire national : opposition Paris-province ; opposition entre une France industrialisée à l'est d'une ligne Le Havre-Marseille et d'une France rurale à l'ouest ; opposition entre une France jeune au nord et une France vieillie au sud ; déséquilibre croissant entre les villes et les campagnes qui se vident (exode rural). Le contexte des Trente Glorieuses permet à l'État d'engager une politique ambitieuse d'aménagement du territoire.
Dès 1954, il réglemente l'installation et l'extension des établissements industriels dans la région parisienne. De 1963 à 1975, les efforts de l'État s'intensifient et se traduisent par des actions de déconcentration industrielle, mais aussi tertiaire urbaine, avec la création de métropoles d'équilibre. En région parisienne, un schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) prévoit en 1965 la création de cinq villes nouvelles pour éviter la saturation de Paris. Une politique de développement des transports (autoroutes, aéroports) est engagée en province.
• De grands aménagements sont lancés pour développer les montagnes (plan Neige, 1964), les régions littorales (Languedoc-Roussillon et Aquitaine pour le tourisme, zones industrialo-portuaires à Fos-sur-Mer et à Dunkerque pour l'industrie), et éviter la désertification des espaces ruraux. La protection de l'environnement est mise en avant avec la création de parcs naturels comme celui des Écrins ou du Mercantour dans les Alpes.
La crise et l'aménagement du territoire
• L'aménagement du territoire est victime de la crise économique des années 1970. Il se réduit à une politique de création et de protection de l'emploi : 15 pôles de conversion sont créés dans les bassins d'emploi les plus touchés. L'État encourage aussi le développement de technopoles comme celles de Grenoble ou de Sophia-Antipolis. Le développement des nouveaux réseaux de transport se poursuit avec la première ligne du TGV Paris-Lyon qui est inaugurée en 1980. Des zones de revitalisation de l'espace rural soutiennent l'effort en faveur des campagnes.
• Dans le cadre de la construction européenne, l'aménagement du territoire français est désormais pensé à l'échelle communautaire. Ainsi, les régions françaises cherchent à être plus compétitives vis-à-vis des régions européennes.
La relance des politiques d'aménagement
• Certaines régions se développent rapidement, à l'image d'une Sun Belt (« ceinture du soleil ») à la française qui va de la Bretagne à la Provence en passant par l'Aquitaine et le Midi-Pyrénées. En revanche, d'autres déséquilibres subsistent ou s'aggravent, comme la désertification des espaces ruraux dans la « diagonale du vide » (de la Meuse aux Landes).
• La politique en faveur des espaces ruraux fragiles est relancée en 1993 (Comité interministériel de l'aménagement du territoire de Mende) : l'État s'efforce d'y maintenir les services publics (poste, école, commerces, etc.) et soutient la diversification de petites exploitations agricoles vers l'agro-tourisme. Une politique de la ville (ministère créé en 1990) en faveur des quartiers déshérités est également mise en œuvre.
• En 2003, le gouvernement amplifie les lois de décentralisation de 1982 qui avaient donné plus de pouvoir aux régions, aux départements et aux communes.
Les acteurs de l'aménagement du territoire
Le rôle moteur de l'État
• Au début de l'action d'aménagement du territoire, dans les années 1960, l'État agit essentiellement en répartissant les fruits de la croissance économique. Les grands aménagements dépendent de structures ministérielles relayées par des administrations nationales, dont les plus importantes sont la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale), créée en 1963, et le commissariat général au Plan.
• L'État reste la principale autorité en matière d'aménagement : c'est lui qui fixe les objectifs, accorde les primes, les crédits, les aides à la localisation des entreprises ou les exonérations fiscales. En outre, il contrôle largement la répartition des fonds européens entre les régions. Aujourd'hui, les impératifs budgétaires et les aléas de la croissance économique font que l'État ne peut plus financer seul la politique d'aménagement du territoire. De nouveaux acteurs sont indispensables.
Les collectivités territoriales
• Les lois de décentralisation de 1981 à 1982 ont accru les responsabilités des collectivités territoriales. Les régions ont désormais des compétences élargies en matière d'aménagement du territoire. Elles peuvent participer au financement d'équipements collectifs (les routes, par exemple) et aider les entreprises qui contribuent au développement régional et à l'emploi. Les régions sont responsables de leur politique de transport, ainsi que de la création et de la gestion des canaux et des ports fluviaux. Elles sont aussi compétentes pour des missions d'aménagements touristiques et de logements. Enfin, en matière scolaire, elles sont à l'initiative de la création et de l'entretien des lycées.
• À une autre échelle, les départements et les communes ont plus de pouvoir pour agir pour le développement rural et contre les disparités spatiales sur leur territoire. Les communes ont surtout de grandes responsabilités concernant l'urbanisme (PLU – plan local d'urbanisme –, schéma directeur). Des structures intercommunales (communauté de communes, communauté d'agglomérations et communauté urbaine) peuvent agir sur l'aménagement de l'espace et le développement économique. Ces regroupements présentent l'avantage de réunir plus de moyens pour financer des infrastructures communes.
• Les entreprises, par le choix de leur localisation, ou les associations de protection de l'environnement, par leurs actions, sont d'autres acteurs importants de l'aménagement du territoire.
L'Europe
• L'Union européenne joue un rôle croissant dans l'aménagement des territoires en tentant de réduire les trop grandes disparités territoriales entre les États membres et en favorisant les relations entre les régions. La réalisation du marché unique communautaire a donné l'impulsion d'une politique régionale qui est devenue le deuxième budget de l'Union derrière celui de la politique agricole commune. De fortes inégalités régionales sont en effet un obstacle à l'émergence d'un espace économique européen.
• L'action européenne est complémentaire de celle de l'État, principalement en faveur des régions transfrontalières et des espaces ultra-périphériques (départements d'outre-mer). Depuis 1975, le FEDER (Fonds européen de développement régional) coordonne la politique régionale avec la Commission européenne. Par le volume financier engagé, l'Europe est devenue un acteur prépondérant de la politique d'aménagement du territoire. Cependant, avec l'élargissement à 25 puis à 27 États membres, les aides accordées par l'Union européenne se dirigent plutôt vers les pays d'Europe centrale et orientale dont les besoins d'aménagement sont énormes.
Réussites et faiblesses de l'aménagement du territoire
Un bilan mitigé
• La politique d'aménagement du territoire a atténué les inégalités spatiales. Mais les écarts entre les régions restent importants : ainsi, entre l'Île-de-France et le Languedoc-Roussillon, le PIB par habitant varie du simple au double. De nombreuses villes de l'Ouest (Angers, Le Mans, Rennes, etc.) ont profité de la décentralisation industrielle. Les aides liées aux pôles de conversion ont atténué le choc social de la fermeture des usines d'industrie lourde (sidérurgie, chantiers navals). Les aménagements littoraux touristiques ont été des moteurs de la croissance en Languedoc comme en Aquitaine. De nombreuses métropoles régionales, comme Toulouse ou Nantes, ont développé des fonctions de métropoles nationales. Le désenclavement routier et ferroviaire de certaines régions comme la Bretagne peut aussi être attribué à la politique d'aménagement du territoire.
• Malgré tout, la région parisienne reste une région dominante : l'Île-de-France concentre toujours près de 20 % des Français, ainsi que la majorité des capitaux, les centres de décision, les laboratoires de recherche, les grandes administrations et les services de haut niveau.
Atténuation ou affirmation des déséquilibres spatiaux ?
• La planification territoriale cherche à réduire les déséquilibres au nom d'une justice sociale et spatiale. Les moyens financiers font souvent défaut, surtout depuis le début des années 1970. En économie de marché, la planification territoriale n'a pas la possibilité d'imposer une localisation à une entreprise ou à des individus. Cela limite forcément la portée d'une politique de rééquilibrage.
• Dans le cadre de la mondialisation, l'État doit aussi veiller à ce que les régions les plus dynamiques restent compétitives au plan international. Ainsi, il n'est plus question d'affaiblir Paris, qui est la seule ville française capable de rivaliser avec les grandes métropoles européennes (Londres) ou mondiales (New York et Tokyo). En 2006, l'Île-de-France est la troisième région d'Europe pour l'activité des capitaux, derrière le bassin de Londres et la Catalogne espagnole.
• Les contraintes budgétaires imposent également de rentabiliser les équipements. Le TGV Méditerranée renforce un axe qui était déjà majeur entre Paris et Marseille ; l'importance des flux permet d'amortir cette ligne de transport rapide. Pour le TGV Est (juin 2007), l'objectif est surtout de mieux relier la région parisienne à la dorsale européenne via Strasbourg et Nancy. La rentabilité sera-t-elle aussi bonne ?
Des acteurs trop nombreux ?
• La multiplication des acteurs de l'aménagement du territoire peut entraîner des conflits. Cela peut être le cas entre les collectivités territoriales qui se disputent un même aménagement ou entre des collectivités territoriales et l'État. Celui-ci encourage donc des regroupements territoriaux comme les « pays » qui permettent à plusieurs communes rurales de concevoir des projets communs comme des équipements culturels, des accès de transport, des services de voirie, etc.
• L'État signe aussi avec les régions des contrats de plan qui leur permettent de recevoir plus d'aides. C'est un moyen pour l'État de veiller à la cohérence des aménagements à l'échelle nationale. Il s'agit par exemple d'éviter la localisation de deux aéroports trop proches qui feraient double emploi ou seraient en concurrence. Les choix de l'Europe peuvent également être en contradiction avec ce que souhaitent les régions ou l'État.

Zoom sur…

Un aménagement spectaculaire : le viaduc de Millau
Entre Paris et la Méditerranée, via le Massif central, l'autoroute A75 s'interrompait à la hauteur de Millau pour franchir la vallée encaissée du Tarn. Après de nombreux débats et de longues études, il a été décidé de construire un viaduc pour achever la liaison autoroutière et mettre fin aux bouchons qui se formaient régulièrement en été. L'ouvrage est conçu pour une durée de vie de 120 ans minimum.
La banque européenne d'investissement (BEI) a consenti un prêt de 50 millions d'euros à la société Eiffage pour la réalisation d'un ouvrage haubané exceptionnel de 2,5 kilomètres franchissant la vallée du Tarn sur l'autoroute A75 Clermont-Ferrand–Béziers. Le financement du viaduc par la BEI s'inscrit dans le triple objectif de l'achèvement d'une infrastructure d'intérêt européen, du développement régional et de l'amélioration de la qualité de vie des habitants de Millau. Le projet a également un impact positif sur l'environnement.
Ce viaduc, seul ouvrage d'art permettant le franchissement de la vallée du Tarn et compatible avec les normes autoroutières, constitue un élément essentiel de l'autoroute A75 située sur l'axe Paris-Barcelone. Cette autoroute fait partie du réseau transeuropéen de transport (RTE) ; elle peut ainsi jouer pleinement son rôle d'alternative à l'axe rhodanien où converge actuellement la plupart des flux entre l'Europe du Nord-Ouest d'une part, le sud de la France et la péninsule ibérique d'autre part.
Le viaduc est une concession privée réalisée entièrement sous la responsabilité de l'État du fait de son rôle de désenclavement de la partie est du Massif central.

Repères bibliographiques

  • C. Lacour et A. Delamarre, 40 ans d'aménagement du territoire, La Documentation française, Datar éditeur, 2003.
  • G. Cazes, L'Aménagement touristique et le développement durable, PUF, 2000.
  • R. Marconis, France, recompositions territoriales, La Documentation photographique, n°8051, 2006.
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