Le Conseil d'État

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En bref

Premier corps de l'État, le Conseil d'État comprend environ 300 membres, dont les deux tiers sont en activité au sein du Conseil et un tiers à l'extérieur.
• Le statut des membres du Conseil d'État est finalement moins défini par les textes que garanti par la pratique.
S'agissant des textes, il faut mentionner les dispositions du code de justice administrative issues du décret du 30 juillet 1963 portant statut des membres du Conseil d'État. Ces dispositions statutaires sont très proches du droit commun de la fonction publique (et, notamment, aucune inamovibilité n'est formellement instituée), à plusieurs exceptions près : aucune notation n'est prévue, aucun tableau d'avancement n'est établi et une commission consultative remplace à la fois la commission administrative paritaire et le comité technique paritaire.
C'est finalement davantage de la pratique que viennent les garanties dont jouissent les membres du Conseil d'État.

Le Conseil d'État en pratique

• La gestion du Conseil d'État et de ses membres est assurée de façon interne, par le bureau du Conseil d'État, composé du vice-président, des 7 présidents de section et du secrétaire général du Conseil d'État, sans interférences extérieures.
Même si les textes ne garantissent pas l'inamovibilité des membres du Conseil, en pratique cette garantie existe, sauf situation tout à fait exceptionnelle, comme en 1940-1944.
Si l'avancement de grade se fait, en théorie, au choix, il obéit, dans la pratique, strictement à l'ancienneté, ce qui assure aux membres du Conseil d'État une grande indépendance, tant à l'égard des autorités politiques qu'à l'égard des autorités du Conseil d'État elles-mêmes.
Deux modes de recrutement existent : le concours et la nomination « au tour extérieur », à savoir la nomination, par le gouvernement par exemple, de cadres supérieurs de l'administration active ou de personnalités du secteur privé.
Les auditeurs au Conseil d'État sont recrutés par la voie du concours, celui de l'École nationale d'administration (ENA). Ainsi, chaque année, un certain nombre de postes d'auditeurs (entre quatre et six) sont offerts aux élèves sortants de l'ENA.
Les maîtres des requêtes sont, pour les trois quarts, recrutés parmi les auditeurs, à partir de 3 à 4 ans d'ancienneté. Le quart des emplois restant est pourvu au tour extérieur (il faut être âgé de 30 ans et justifier de 10 années de service public).
Les conseillers d'État sont, pour les deux tiers, recrutés parmi les maîtres des requêtes à l'ancienneté. Le tiers restant est nommé au tour extérieur (la seule condition est d'être âgé d'au moins 45 ans).
• À côté de ces membres ordinaires (auditeurs, maîtres des requêtes, conseillers d'État), le Conseil compte des membres extraordinaires. Parmi eux figurent 12 conseillers d'État, nommés par le gouvernement par décret en Conseil des ministres, pour seulement 4 ans. Ils participent uniquement aux activités consultatives du Conseil.
• Le Conseil d'État est par conséquent composé de personnalités diverses, tant par leur âge que par leur origine professionnelle, qui font ainsi bénéficier le Conseil de leur expérience.

L'organisation du Conseil d'État

• Il est présidé par le vice-président, appellation qui rappelle la lointaine époque où le Conseil d'État était présidé par le chef de l'État ou par une autorité politique. Depuis octobre 2006, le vice-président du Conseil d'État est M. Jean-Marc Sauvé, ancien secrétaire général du gouvernement.
• En matière consultative, la section du rapport et des études prépare le rapport annuel ainsi que des études, veille à l'exécution des décisions des juridictions administratives et assure des missions de coopération internationale ; cinq sections administratives donnent des avis, chacune dans un champ de compétence particulier : section des finances, section de l'intérieur, section sociale, section des travaux publics, section de l'administration.
La plupart des avis sont rendus par l'une des sections administratives, mais les plus importants le sont par l'Assemblée générale. Celle-ci peut siéger en formation ordinaire (vice-président, 6 présidents de section et 35 conseillers d'État) ou en formation plénière (les présidents de sections et tous les conseillers d'État). Les décisions urgentes sont prises par la commission permanente (vice-président, un président de section et 12 conseillers d'État).
• La section du contentieux est composée de 10 sous-sections ayant chacune un domaine de compétence propre (cette section est la section la plus prestigieuse du Conseil).
• Les arrêts posant le moins de difficultés sont rendus par l'une des sous-sections ou par des sous-sections réunies. Lorsqu'une affaire présente une difficulté particulière, elle est jugée par la section du contentieux, réunie en formation de jugement, ou par l'assemblée du contentieux composée du vice-président du Conseil d'État, des sept présidents de sections, des trois présidents adjoints de la section du contentieux, du président de la sous-section qui a instruit l'affaire, des quatre présidents de sous-section les plus anciens dans leurs fonctions en dehors du précédent et du rapporteur.

Les missions du Conseil d'État

• Le Conseil d'État est à la fois le conseiller du gouvernement et le juge administratif suprême (fonction juridictionnelle).
• Le Conseil d'État est le conseiller du gouvernement pour la préparation des projets de loi, d'ordonnance et de certains décrets. Il traite également ses demandes d'avis et effectue, à la demande du gouvernement ou à sa propre initiative, des études. Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d'État peut également être saisi par le président de l'Assemblée nationale ou du Sénat d'une proposition de loi élaborée par les parlementaires. Depuis la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, le Conseil d'État est également consulté sur les projets ou les propositions de loi du pays propres à la Nouvelle-Calédonie.
Juge administratif suprême, le Conseil d'État est le juge ultime des activités des administrations : pouvoir exécutif, collectivités territoriales, autorités indépendantes, établissements publics, organismes disposant de prérogatives de puissance publique.
Tous les litiges qui impliquent une personne publique (l'État, les Régions, les départements, les communes, les établissements publics) ou une personne privée chargée d'un service public (comme les ordres professionnels, les fédérations sportives) relèvent (sauf si une loi en dispose autrement) de la compétence des juridictions administratives et donc, en dernier ressort, du Conseil d'État.
En tant que juge suprême des juridictions administratives, le Conseil d'État, à l'instar de la Cour de cassation dans l'ordre judiciaire, assure l'unité de la jurisprudence sur le plan national. Par ailleurs, pour certains litiges, le Conseil d'État est compétent comme juge d'appel, voire comme juge de premier et dernier ressort.
Les décisions rendues par le Conseil d'État statuant au contentieux sont souveraines et ne sont donc susceptibles d'aucun recours (sauf certaines voies de recours exceptionnelles comme le recours en révision ou le recours en rectification d'erreur matérielle).
• Le Conseil d'État a une triple compétence : en qualité de juge de cassation, en tant que juge d'appel ainsi qu'en tant que juge de premier et dernier ressort.
Il est juge de cassation pour juger des pourvois formés contre les arrêts rendus par les cours administratives d'appel (créées par la loi du 31 décembre 1987) et contre les décisions juridictionnelles des juridictions administratives spécialisées et, depuis le décret n° 2003-543 du 24 juin 2003, contre les jugements rendus, dans certaines matières, par les tribunaux administratifs statuant en premier et dernier ressort (plus de 70 % des décisions du Conseil d'État relèvent de sa compétence de cassation).
Il est juge d'appel pour connaître des appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus en matière d'élections municipales et cantonales et en appréciation de légalité (entre 1 % et 6 % des décisions du Conseil d'État relèvent de sa compétence d'appel).
Enfin, il est juge de premier et dernier ressort, pour juger les requêtes formées, notamment contre les décrets, les actes réglementaires des ministres, le contentieux des élections régionales ou européennes (25 % des décisions du Conseil d'État sont rendues en premier et dernier ressort).
• Il convient de souligner que depuis l'entrée en vigueur le 1er janvier 2001 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative aux référés devant les juridictions administratives, le président de la section du contentieux ainsi que les Conseillers d'État qu'il désigne à cet effet sont juges des référés.
Les ordonnances des juges des référés statuant en urgence sont rendues sans audience publique ou après audience publique selon le cas d'espèce.

Pour en savoir plus

• Erik Arnoult, François Monnier, Le Conseil d'État : juger, conseiller, servir, Gallimard, 1999.
• Bruno Latour, La fabrique du droit : une ethnographie du Conseil d'État, La Découverte, 2004.
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