Les politiques conjoncturelles

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En bref

• Les politiques économiques, au sens strict, sont l'ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics et destinées à améliorer les performances macroéconomiques nationales.
Elles supposent la mobilisation d'instruments spécifiques :
  • le budget de l'État ;
  • la régulation de la masse monétaire ;
  • la manipulation des taux d'intérêt ;
  • l'action sur la formation ou redistribution des revenus ;
  • la variation des taux de change ou la réglementation.
Elles cherchent idéalement à atteindre les quatre objectifs théoriques du « carré magique » (N. Kaldor), inaccessibles simultanément :
  • la croissance économique ;
  • la stabilité des prix ;
  • le plein-emploi ;
  • l'équilibre des échanges extérieurs.
Dans les faits, à court ou moyen terme, la politique conjoncturelle, poursuit un objectif, jugé prioritaire, par exemple soutenir l'emploi ou lutter contre l'inflation. Ces objectifs correspondent à des choix essentiellement politiques entre volonté de relance et politique de rigueur.
Quand une politique conjoncturelle se prolonge (par exemple, la lutte contre l'inflation), elle devient structurelle, (c'est-à-dire de long terme), en modifiant durablement le comportement des acteurs.
• La politique keynésienne a été dominante pendant la période des Trente Glorieuses et elle a permis de maintenir un niveau exceptionnel de croissance économique et de plein-emploi. L'essoufflement de ce modèle a finalement entraîné le retour des politiques libérales depuis la fin des années 1970. Le recul relatif de l'État, le recours plus prononcé à des procédures de marché, la mondialisation de l'économie sont autant de signes de ces évolutions.
• L'inflation est aujourd'hui maîtrisée (1,9 % en moyenne annuelle depuis quinze ans). La croissance reste très modérée avec une moyenne annuelle de 2 %, malgré des rebonds notables à la fin des années 1980 et 1990. Le taux de chômage officiel reste élevé (8,8 % de la population active pour les chômeurs de catégorie 1, chiffre le plus faible).
La précarisation du travail et le nombre de travailleurs pauvres reste une caractéristique majeure de notre époque. 1,3 million de salariés vivent avec un niveau de revenu inférieur au seuil de pauvreté (645 euros par mois). Les emplois atypiques (précaires) concernent 13 % de la population active et 16 % des actifs travaillent à temps partiel. 4 millions de salariés travaillent au SMIC.
La politique économique conjoncturelle menée depuis 20 ans (et devenue de ce fait structurelle) est bien loin d'avoir concrétisé les promesses du nouvel élan libéral.

Les approches théoriques et les instruments

La science économique étudie la manière dont une société produit, répartie et utilise ses richesses. Selon Karl Polanyi, économiste et anthropologue américain, elle est devenue un champ d'étude spécifique avec l'avènement des sociétés industrielles et l'essor du marché dit autorégulateur (La Grande Transformation, 1944).
Le marché est défini comme le lieu où les prix sont déterminés par le jeu de l'offre et de la demande, sans intervention extérieure, sous l'impulsion du libéralisme économique. L'économie se serait ainsi « désencastrée » du reste de la société et toutes les autres sphères sociales lui seraient soumises. Il se serait produit une institutionnalisation du marché, qui l'a imposé comme le mode de régulation dominant.
L'économie en tant que discipline s'appuie sur les analyses des autres champs des sciences sociales, comme en témoignent les approches d'auteurs aussi divers que A. Smith, K. Marx, M. Weber, J. A. Schumpeter, K. Polanyi, Braudel, etc.
La logique libérale
Les auteurs classiques
L'économie classique est souvent associée aux thématiques développées par A. Smith (Recherche sur la nature et les causes de la richesse des Nations, 1776).
On lui doit en particulier le principe de la main invisible, selon lequel, dans une économie de marché, les décisions prises par les agents économiques sont compatibles entre elles et concourent à l'intérêt général. Pour Smith, la libre concurrence est supérieure à tout autre mode d'organisation économique sur le plan de son efficacité à générer des richesses. Il faut « laisser faire et laisser passer » comme l'affirme peu avant Quesnay (Tableau économique, 1758), c'est-à-dire ne pas intervenir dans l'économie et laisser les acteurs agir.
La main invisible incite les producteurs à rechercher leur intérêt en produisant au meilleur prix les biens que recherchent les consommateurs. La croissance favorise alors la hausse des embauches et du revenu.
• Les analyses de J.-B. Say (Traité d'économie politique, 1803) et D. Ricardo (Principes d'économie politique, 1817) complètent cette perspective. Pour le premier, la monnaie est un intermédiaire des échanges, l'offre suscite sa propre demande (c'est la loi des débouchés) et il n'y a pas de crise de surproduction possible à partir du moment où le marché s'autorégule par la flexibilité du prix.
Pour le second, l'ouverture internationale et le libre-échange permettent un apport mutuel, des gains de productivité par la spécialisation des économies et un moyen de lutter contre l'économie stationnaire. Le marché devient le fondement de la société et la science économique devient la science de l'allocation par le marché des ressources rares. Toutefois, le libéralisme de Smith n'est pas absolu. Il y a certes supériorité du marché sur l'intervention publique, mais l'État ne doit pas être limité à ses seules fonctions régaliennes d'« État gendarme ». Il lui reconnaît une utilité dans la prise en charge de certains biens collectifs avec des externalités positives.
Le rôle de la monnaie
• Dans l'analyse classique, la monnaie tient un rôle particulier. Une des controverses la plus marquante du xixe siècle dans l'histoire de la pensée économique a opposé « l'école de la banque » et « l'école de la circulation » sur la relation à établir entre les réserves d'or et la valeur du papier-monnaie. Il s'agit d'une question clé dans l'histoire des faits économiques, toujours d'actualité aujourd'hui.
• Pour les tenants du banking principle, la monnaie est un moyen de paiement et donc, avant tout, un instrument de crédit. La création monétaire doit être souple et pouvoir s'adapter aux besoins de l'économie. La monnaie n'est qu'un moyen pour assurer d'autres objectifs dans l'économie, comme la croissance et l'emploi.
Selon cette école, le crédit bancaire ne peut jamais être à l'origine d'une inflation (car, par définition, il doit y avoir une stricte proportion entre crédits bancaires et besoins de l'économie.
• A contrario, les tenants du currency principle défendent la position selon laquelle toute banque doit maintenir, en vertu des critères de convertibilité, une stricte égalité entre la quantité de billets mise en circulation et son fondement véritable : la quantité d'or.
Cette théorie repose sur l'idée que la monnaie n'est qu'un voile, que la richesse véritable se trouve dans le travail et dans la création de biens. L'offre suscite sa propre demande et la monnaie est neutre.
Il y a un écart entre la sphère réelle et la sphère monétaire et une injection articificielle de liquidités n'a aucun effet, si ce n'est de favoriser l'inflation. La monnaie reste uniquement un intermédiaire des échanges.
Au début du xxe siècle, les continuateurs du currency principle, estiment qu'il existe un lien direct entre la masse monétaire et le niveau général des prix.
Selon la formule d'Irving Fisher : M×V = P×T (masse monétaire × vitesse de circulation de la monnaie = niveau général des prix × volume des transactions.
C'est l'équation quantitative de la monnaie. L'inflation reste un phénomène purement monétaire qui vient d'un trop-plein de monnaie mise en circulation (en bref, l'offre de monnaie de la part de la banque centrale est trop importante).
La logique monétariste de Milton Friedman (1912-2006), dans la seconde moitié du xxe siècle, poursuit cette approche, en privilégiant la lutte contre l'inflation.
Les auteurs néoclassiques
• L'analyse classique va évoluer dans le prolongement de la critique marxiste née au milieu du xixe siècle.
Les auteurs néoclassiques (1870-1930) émergent dans le prolongement des travaux d'économistes tels que l'Anglais William Jevons (1835-1882), l'Autrichien Carl Menger (1840-1921) et le Français Léon Walras (1834-1910, qui propose l'analyse de l'équilibre général des marchés). Simultanément et indépendamment, ces auteurs placent au cœur de leur analyse le concept de l'utilité marginale. Alfred Marshall approfondit leurs travaux à la fin du xixe siècle à partir d'une analyse de l'équilibre partiel des marchés.
Les trois auteurs affinent les notions d'offre et de demande, définissent la microéconomie et soulignent le rôle des mathématiques. La valeur des biens se définit par rapport à l'utilité marginale qu'on accorde à la consommation d'un bien.
Chacun agit sous contrainte (de temps, d'argent, etc.) et fait des choix en fonction de ses objectifs, en tirant le meilleur parti de ses ressources, le tout selon un ensemble hiérarchisé de préférences.
• L'homo œconomicus est vu comme un acteur rationnel qui n'a de cesse d'évaluer les diverses possibilités qui s'offrent à lui, afin de sélectionner celle qui maximise son degré de satisfaction.
Dans cette optique, le marché constitue le lieu de rencontre de ces comportements individuels de maximisation sous contrainte.
Les prix sont flexibles, le marché se régulant et s'équilibrant spontanément en fonction de la variation des prix et des quantités.
Sur un marché, si l'offre devient supérieure à la demande, le prix diminue (parce que la rareté relative du bien décroît). La baisse du prix stimule la demande (celle-ci est une fonction croissante du prix) et désincite l'offre (celle-ci évoluant en sens inverse du prix). Il se produit alors un nouvel équilibre.
Dans cette analyse, les déséquilibres ne peuvent donc être que de courte durée grâce à cette variation des prix de marché.
• De même, la production dépend des quantités de facteurs de production mises en jeu au sein d'une fonction de production qui optimise l'association de ces facteurs.
Le cadre du commerce international devient un facteur de croissance économique assurant un optimum selon Vilfredo Pareto (1848-1923), c'est-à-dire une situation dans laquelle la situation d'un agent ne peut être améliorée sans la dégradation de celle d'un autre.
Deux auteurs vont prolonger l'analyse dans le modèle de l'équilibre général : Kenneth Arrow et Gérard Debreu. Ils énoncent des hypothèses nécessaires au fonctionnement du marché en concurrence pure et parfaite : atomicité, homogénéité, libre entrée et libre sortie, transparence de l'information et mobilité des facteurs de production.
• Les politiques économiques libérales trouvent ainsi leurs origines dans les théories économiques classiques et néoclassiques.
Elles visent une intervention réduite de l'État et le libre jeu du marché.
Elles privilégient aussi la lutte contre l'inflation à partir de la politique monétaire, parce que l'inflation est perçue comme le mal absolu dans une économie de plus en plus ouverte. La priorité est donc donnée à la politique monétaire, plutôt qu'à la politique budgétaire, et à la restauration des grands équilibres, dans le respect des procédures de marché.
La logique keynésienne et sa remise en question à partir de la fin des années 1970
Les travaux de Keynes
• Depuis les premiers développements de l'économie politique, l'intervention de l'État a donné lieu à de nombreuses oppositions.
Les fondements de la politique économique apparaissent en 1936 quand John Maynard Keynes (1883-1946) publie Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt de et de la monnaie, ouvrage économique majeur du xxe siècle. La crise économique de 1929 lui donne l'occasion de se dégager définitivement des influences néoclassiques, et de celles d'Alfred Marshall, son maître à penser.
Keynes met l'accent sur le rôle de la monnaie, des anticipations, de l'incertitude. Il refuse l'idée que les mécanismes de marché puissent résoudre une crise économique qui se prolonge. Il détermine des mécanismes de politique macroéconomique pour faire face à un chômage de masse persistant.
• L'approche keynésienne se distingue clairement de l'optimisme libéral et insiste sur l'incertitude de l'environnement économique. Keynes légitime l'interventionnisme de l'État, puisque la concurrence ne suffit plus à rétablir l'équilibre sur le marché du travail et sur le marché des biens.
Il fait le constat de la présence d'un chômage involontaire et réfute par conséquent la loi des débouchés de Say. La baisse du salaire nominal ne conduit pas à un nouvel équilibre, ni à une reprise des embauches (comme l'affirme l'approche libérale) mais au contraire à une baisse du revenu global et à un maintien du chômage.
• Les libéraux estiment que le seul chômage possible est celui de type frictionnel (qui provient du temps nécessaire à la recherche d'un emploi et du temps d'adaptation aux qualifications requises pour trouver cet emploi). Selon ce point de vue, le chômage serait donc essentiellement volontaire et proviendrait de ceux qui refusent de travailler au niveau de revenu proposé par le marché.
Le chômage s'expliquerait aussi par des rigidités exogènes (salaire minimum fixé par l'État, interventions des syndicats, etc.). L'offre resterait le principal déterminant de la demande.
• Keynes réfute cette logique. Le chômage est nécessairement involontaire parce que la baisse des salaires nominaux induite par le marché en période de chômage, entraîne une baisse du revenu global, une baisse de la consommation et des perspectives négatives qui pèsent sur l'investissement.
La loi des débouchés de Say est invalidée parce que l'offre ne suscite plus une demande qui lui est équivalente. Il y a toujours une fuite en épargne et celle-ci peut augmenter en période de crise. La demande devient donc le déterminant de l'offre, donc du volume de production et ainsi du niveau de l'emploi.
La demande (qui se compose de la consommation et de l'investissement) anticipée par les entreprises constitue le moteur de la croissance. Il convient donc de dynamiser cette demande, en particulier en stimulant l'investissement, puisque la demande reste dépendante du revenu.
La hausse de l'investissement, variable exogène, peut entraîner une hausse plus que proportionnelle du revenu, phénomène expliqué par le mécanisme du multiplicateur keynésien.
L'épargne est une fonction croissante du revenu, et sa progression est donc la conséquence de la hausse de la croissance économique. Le taux d'intérêt n'apparaît pas (comme l'affirment les classiques) comme une variable financière déterminant le partage consommation-épargne (c'est-à-dire, une récompense à la renonciation pour une consommation présente).
Chez Keynes, le taux d'intérêt constitue une variable monétaire. Autrement dit, la propension à épargner dépend du revenu et le taux d'intérêt détermine le partage entre placements spéculatifs (rémunérés par ce taux d'intérêt) et détention d'actifs liquides. Il est alors le prix de la renonciation à la liquidité.
Il devient de ce fait possible d'agir sur l'économie réelle en mobilisant des outils appropriés, en premier lieu les politiques budgétaires et monétaires, à travers des politiques économiques de relance.
La réaction libérale
Les idées de Keynes trouvent leur application au cours des Trente Glorieuses mais suscitent des réactions libérales dès les années 1950 :
  • 1. Milton Friedman et les monétaristes procèdent à une critique interne du modèle en reconnaissant la validité très temporaire des politiques de relance à court terme, mais l'inefficacité à long terme avec un déséquilibre inflationniste ;
  • 2. les « nouveaux classiques » analysent les fondements microéconomiques de la macroéconomie en partant d'un acteur individuel et rationnel et concluent à l'inefficacité totale de la relance économique ;
  • 3. les partisans de l'école de l'offre analysent les effets désincitatifs de l'interventionnisme public.
La remise en cause de la légitimité de l'intervention de l'État dans l'économie s'intensifie dans les années 1980.
• Pour Friedman et les monétaristes de l'école de Chicago, la consommation dépend d'un revenu permanent, défini comme le flux de revenu que procure en moyenne la détention d'un patrimoine. Le revenu observé comprend le revenu permanent et le revenu transitoire. La consommation dépend du revenu permanent.
De plus, Friedman réhabilite la théorie quantitative de la monnaie. Alors que les keynésiens soulignent l'influence de la monnaie sur l'activité réelle, lui, insiste sur la neutralité de la monnaie et sur la hausse induite de l'inflation, associée à toute politique de relance monétaire.
La fonction de demande de monnaie est très stable et dépend du revenu permanent. Les perturbations monétaires (entendre l'inflation qui en découle) sont engendrées par une offre de monnaie exogène, provenant des pouvoirs publics.
• En outre, il existe selon Friedman un taux de chômage naturel, un taux structurel (issu de l'inadéquation entre offres et demandes d'emplois et refus de travail à un certain niveau de revenu) et frictionnel (comportement de recherche d'emploi).
De même, la courbe de Philips est fortement contestée. Dans la politique conjoncturelle, cette courbe mettait en évidence une relation inverse entre inflation et chômage qui validait la politique de relance (faire baisser le chômage) ou de rigueur (lutter contre l'inflation). Pour Friedman, les agents font des « anticipations adaptatives » et si la relance est efficace à court terme (les agents sont victimes de l'illusion monétaire), ils anticipent ensuite un surplus d'inflation, réduisent leur consommation, demandent des hausses de salaires. Les entreprises adaptent leur stratégie, augmentent leurs prix pour conserver leurs marges et cessent les embauches face au ralentissement de la croissance. La relance se dilue rapidement dans les effets inflationnistes négatifs. On revient « naturellement » à un taux de chômage incompressible et la courbe de Phillips se transforme en verticale.
La politique monétaire ne doit donc plus être discrétionnaire et du ressort du pouvoir politique. On doit aligner la hausse de la masse monétaire sur le taux de croissance anticipé de la production pour éviter toute dérive inflationniste. La croissance de la masse monétaire est donc endogène.
• De même, la relance budgétaire est vivement contestée. Lorsque l'État relance les dépenses publiques, notamment en finançant son déficit par emprunt, il aspire à son profit une partie de l'épargne privée (en émettant des titres publics). La quantité d'épargne disponible pour financer l'investissement privé fait défaut. La rareté relative de l'épargne se traduit par une hausse des taux d'intérêt. Cet « effet d'éviction » entraîne alors une baisse des niveaux d'investissement.
Enfin les politiques de relance, en favorisant une hausse temporaire de la demande et de l'inflation, déséquilibrent durablement la balance commerciale par un surcroît d'importations (hausse de la demande) et une baisse des exportations (baisse de la compétitivité prix due à l'inflation).
• Les thèses de la « nouvelle économie classique » (Lucas, Barro, Sargent, Wallace) reprennent les thèses du monétarisme mais radicalisent la critique. La monnaie est neutre même à court terme. La relance n'a aucun effet parce que les agents anticipent rationnellement ses effets négatifs. Ces anticipations rationnelles prévoient qu'une relance budgétaire ou/ et monétaire dégénère en supplément d'inflation, sans affecter à la baisse le niveau du chômage.
En outre, la relance budgétaire financée par emprunt reporte sur les générations futures le remboursement de la dette par un supplément d'impôts. Les générations présentes anticipent ces hausses d'impôts en constituant une hausse de l'épargne équivalente à la hausse de l'endettement public qui sert à financer la relance. Cette relance se dilue donc dans le supplément d'épargne qui servira à financer la hausse de l'impôt intergénérationnelle (théorème de Ricardo-Barro ou théorème de l'équivalence).
Comme les déficits publics sont récurrents, la dette publique s'accroît, elle devient de plus en plus lourde à rembourser et accapare une part croissante du budget, c'est l'effet boule de neige de la dette. Cela réduit d'autant les possibités d'investissement en infrastructures, en capital humain, en recherche, etc.
Comme les agents économiques accordent peu de crédibilité à ces politiques de relance, il convient d'annoncer clairement les objectifs de politique économique en promouvant la lutte contre l'inflation, en mettant en avant une monnaie forte en parités fixes ou quasi fixes (exemple du SME avant l'euro puis de l'euro fort depuis). De plus, il faut déconnecter les banques centrales du pouvoir politique en les rendant indépendantes (exemple de la Banque de France depuis 1994 puis de la Banque centrale européenne aujourd'hui).
• La critique de l'interventionnisme public se développe aussi avec l'école de l'offre. Son audience est très forte au sein des élites américaines du début des années 1980.
L'intervention publique aurait des effets désincitatifs sur l'offre de facteurs et la croissance économique. Laffer et Gilder réhabilitent le « laisser faire » en privilégiant les politiques de restauration des conditions de rentabilité de l'offre au détriment des politiques keynésiennes de relance de la demande.
Les prestations sociales sont décriées, parce qu'elles auraient des effets désincitateurs sur l'offre de travail et maintiendraient les individus dans l'assistanat et l'oisiveté.
De même, la hausse des taux d'imposition diminuerait à terme le produit de l'impôt parce que ceux qui créent les richesses fuient ou se désengagent de l'économie. Des taux d'imposition trop élevés inciteraient même à frauder, à sous-déclarer son travail, à travailler de manière informelle. Les recettes fiscales de l'État diminueraient ainsi parce que « trop d'impôt tue l'impôt ».
Des instruments variés
• Les fondements de la politique économique ont été mis en évidence en 1959 par R. Musgrave avec une typologie des fondements des interventions des pouvoirs publics dans une économie de marché. Il distingue trois grandes fonctions de l'État, toutes associées à des défaillances du marché (market failures) et qui légitiment la mise en place de politiques économiques appropriées.
• La première fonction est dite d'allocation des ressources. Elle permet de modifier la répartition des ressources issue des mécanismes de marché lorsqu'elle s'avère préjudiciable à l'économie.
L'État peut par exemple contrer les effets des rendements croissants lorsqu'une entreprise tend à un monopole naturel privé qui se ferait au détriment du consommateur. La nationalisation est alors possible, comme par exemple dans l'énergie.
L'État peut aussi limiter les externalités négatives de certaines activités (par exemple la pollution) par une fiscalité dissuasive.
Enfin l'État peut prendre en charge des biens collectifs (biens indivisibles et non « excluables », comme l'éclairage public).
• La seconde fonction de redistribution consiste à corriger la répartition des revenus primaires de manière à favoriser une répartition jugée plus juste (rôle des impôts, des prestations sociales, des services publics, etc.).
Cette fonction constitue un élément de politique économique car elle influence le niveau de croissance économique et reste complémentaire de la troisième fonction, la fonction de sensibilisation.
• Enfin, la fonction de stabilisation a pour but de maîtriser les fluctuations de l'économie de marché et d'influencer les grands indicateurs de l'économie réelle (croissance, emploi, prix, équilibre extérieur). Cette dernière fonction est directement issue de la révolution keynésienne.
• Les politiques keynésiennes privilégient les objectifs de croissance économique et de création d'emplois. Elles préconisent une politique de relance de la demande par le budget (augmentation des dépenses ou baisse des impôts).
Il s'agit alors de dynamiser l'économie par le mécanisme du multiplicateur, selon lequel une hausse de l'investissement initial se traduit par une augmentation plus que proportionnelle du revenu. Le multiplicateur keynésien est d'autant plus efficace que la propension des ménages à épargner est faible (l'épargne constitue une fuite parce qu'elle n'est pas consommée dans le circuit, ce qui atténue la portée de l'effet multiplicateur).
• La politique monétaire a aussi un rôle important. Elle passe par l'utilisation d'instruments variés.
Des instruments directs, comme l'encadrement du crédit, qui avait pour effet de limiter le volume de crédits accordés aux banques commerciales (disparu depuis 1985).
Des instruments indirects, comme la baisse du taux d'intérêt auquel la banque centrale accorde son refinancement aux banques commerciales, ou comme la baisse du taux de réserves obligatoires (les dépôts que les banques commerciales doivent avoir à la banque centrale), ce qui leur laisse à disposition plus de liquidités pour financer l'économie.
Une politique de relance peut aussi favoriser la hausse du revenu disponible (hausse du salaire minimum, négociations salariales, hausse des revenus de transfert) pour accroître le niveau de la demande effective.
Enfin, une politique de changes faibles (dépréciation de la valeur externe de la monnaie) peut favoriser la hausse des exportations, mais elle renchérit le coût des importations et entraîne de l'inflation importée. Les effets de la relance se font sentir de manière positive par une accélération de la croissance et des créations d'emplois, mais elle peut aussi se diluer dans des effets inflationnistes, provoquer un déséquilibre du commerce extérieur et accroître la dette publique.
• Les politiques libérales privilégient plutôt la lutte contre l'inflation comme moyen d'assainissement de l'économie pour favoriser l'essor d'une offre compétitive, gagner des parts de marché et favoriser la création d'emplois. La politique monétaire est privilégiée. Elle s'appuie sur une hausse des taux d'intérêt pour limiter la création monétaire et le financement indirect par le crédit. Elle valorise au contraire un financement non monétaire (non inflationniste) qui mobilise une épargne préalable avec l'émission des titres.
La politique de changes s'appuie sur une hausse des taux d'intérêts parce que ceux-ci attirent les capitaux flottants dans le pays. Il y a appréciation du taux de change de la monnaie nationale, et baisse du prix des produits importés d'où désinflation importée. En matière de politique budgétaire, il faut limiter le déficit budgétaire, source d'inflation, d'effet d'éviction et d'effet boule de neige de la dette.
Enfin, la politique des revenus entraîne un partage de la valeur ajoutée favorable au capital et défavorable aux salariés. La part des salaires diminue dans la valeur ajoutée, la part des profits augmente (hausse du taux de marge). Cela donne plus de moyens aux entreprises pour baisser leur prix, investir, faire de la recherche. Selon le théorème de Schmidt « les profits d'aujourd'hui constituent les investissements de demain et les emplois d'après-demain ». Les politiques libérales de rigueur ont ainsi des effets bénéfiques sur la désinflation, l'assainissement des comptes des entreprises.
Elles limitent les déficits budgétaires et les déséquilibres extérieurs mais elles se traduisent par un fort ralentissement de la croissance économique, une progression du chômage et des inégalités, un ralentissement du pouvoir d'achat des ménages.
• Les politiques économiques ont donc des effets contradictoires positifs ou négatifs, qui affectent différemment les catégories sociales dans le pays. Les objectifs de ces politiques peuvent être contradictoires (Faut-il privilégier la lutte contre le chômage ? Ou contre l'inflation ?). Les choix effectués correspondent à des choix politiques.

Les évolutions de la politique économique conjoncturelle depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale

De l'approche keynésienne au cours des Trente Glorieuses…
• La croissance que connaît notre pays pendant plus de deux décennies s'inscrit dans un contexte de forte croissance au niveau mondial et dans une intensification des échanges mondiaux qui favorisent une ouverture accrue. En 1945, la France reste un pays rural avec une importance encore notable du secteur agricole et une faiblesse de la production industrielle. On constate un équilibre presque parfait dans la répartition de la population active entre les trois secteurs (primaire, secondaire et tertiaire).
De 1945 à 1951, notre pays paye le prix de la guerre et de sa reconstruction. 600 000 personnes sont décédées à la guerre, 900 000 personnes sont faites prisonnières et autant déportées. La population connaît les privations, de très nombreux bâtiments ont été détruits (1 logement sur 6). La production agricole et industrielle s'est effondrée, les voies de communication ont souvent été détruites. À la libération, de profonds déséquilibres appraissent entre les besoins et les ressources disponibles.
Dès janvier 1945, le général de Gaulle opte pour la politique de relance défendue par René Pleven contre Pierre Mendès France. L'inflation s'accroît, mais la production agricole retrouve son niveau d'avant-guerre en 1948.
La production industrielle s'accroît de 40 % entre 1946 et 1949. La population continue tout de même à souffrir de pénuries jusqu'en 1949.
• La croissance s'intensifie dès les années 1950. Elle constitue un phénomène nouveau par son intensité, sa continuité et sa durée. Son rythme s'accélére partout en Europe à partir des années 1950 jusqu'au début des années 1970. Les cycles économiques s'en trouvent atténués.
Entre 1951 et 1973, le taux de croissance moyen de l'économie française atteint 5,4 % par an, ce qui se démarque très nettement de la tendance séculaire 1896-1929 (+1,8 %) et 1929-1951 (+ 0,9 %). Cette forte croissance s'explique plus par une hausse de la productivité du travail (+ 5 à 6 % par an en moyenne) que par la hausse de la population active. En effet, celle-ci reste stable jusqu'en 1962 et n'augmente qu'après, avec l'arrivée du baby-boom dans l'emploi (elle passe de 19,5 à 21,7 millions d'actifs de 1962 à 1975). Cette progression s'explique aussi par l'immigration économique et la féminisation du marché du travail, qui s'amorce.
En outre, la hausse de la productivité s'explique par une forte accumulation du capital avec un effort continu d'investissement productif et un régime d'accumulation intensive avec la généralisation du taylorisme, du fordisme, du passage de la production à la consommation de masse. Dans ce contexte, la planification indicative à la française a joué un rôle important. Elle s'appuyait sur un processus de concertation entre les partenaires sociaux pour fixer des objectifs à quatre ou cinq ans ne s'imposant pas aux entreprises privées mais s'imposant en partie au secteur public. Le plan ne cherchait pas à se substituer au marché, mais il cherchait à en prévoir les tendances en permettant aux pouvoirs publics de prendre des mesures incitatives (celui-ci a été supprimé en 2005 face au recul du rôle de l'État dans l'économie et à l'ouverture mondiale). On peut citer le 1er plan dit plan Monnet (1947-1953) en liaison avec le plan Marshall, le 2e plan (1954-1957), jusqu'au 6e plan (1971-1975). Les deux premiers ont eu un impact réel, et les suivants ont surtout joué un rôle pédagogique en faveur de la modernisation.
• Au niveau de la politique économique, un ensemble de plans de relance ou de freinage de l'économie (réglage fin) se succèdent en fonction des objectifs de relance de la croissance ou de limitation de l'inflation. Ces politiques keynésiennes contra-cycliques « freinent » l'activité économique quand il y a « surchauffe » (forte croissance) avec des risques inflationnistes et au contraire relance le cycle quand celui-ci ralentit et menace l'emploi. On parle de politique de stop and go.
L'État est légitime pour « piloter » l'économie avec les instruments du budget, de la monnaie et des revenus. On peut citer les mesures de stabilisation prises par A. Pinay en 1953, la relance de P. Mendes France et E. Faure entre 1953 et 1957 puis l'assainissement financier d'A. Pinay entre 1957 et 1959 ou le plan Giscard de freinage en 1963 ou le plan Pompidou-Giscard (en août 1969) après les accords de Grenelle en 1968.
Globalement, l'économie française semble marquée de manière récurrente sur cette période par un niveau d'inflation élevé et par la contrainte extérieure. Notre pays ne réussit pas dans cette période à réduire son différentiel d'inflation avec ses partenaires d'où de multiples dévaluations monétaires (11 depuis 1945) qui apparurent comme la solution pour compenser la perte de compétitivité de nos produits marqués par un surcroît d'inflation. L'inflation apparut à cette époque comme le résultat des luttes sociales pour une appropriation des fruits de la croissance (par exemple, la hausse des salaires, qui entraînaient la hausse des prix, laquelle favorisait à nouveau des revendications salariales) et un transfert des richesses des détenteurs de liquidités vers les emprunteurs (État, qui finançait son déficit par emprunt, et ménages qui investissaient dans le logement).
• En ce qui concerne la contrainte extérieure, l'accélération de la croissance économique pendant cette période a été liée aussi à l'ouverture internationale de son économie. Les partenaires dynamiques de la CEE se sont substitués aux colonies qui stagnaient dans le sous-développement. Les exportations devinrent un élément important de la croissance interne, puisque la France fut le 3e exportateur mondial en 1973. La structure géographique des échanges se modifie en direction des pays de la CEE, passant du 1/3 des exportations au 3/5. La France souffre néanmoins de retard de spécialisation en produits industriels notamment par rapport à la RFA. Malgré tout, en trente ans, la société se modifia profondément, en s'industrialisant, en s'urbanisant et en modifiant ses habitudes de consommation. L'État joua un rôle important dans la croissance, puisqu'en dehors de la régulation fine de la conjoncture, il devint le principal investisseur, banquier mais aussi industriel et planificateur par les nationalisations de 1944-1946 (houillères, l'énergie, Renault, les banques). Par ailleurs, l'évolution de la croissance permit l'essor du droit social et de la protection des salariés avec les conventions collectives, la généralisation de l'emploi typique en CDI, la hausse des salaires, une indexation des salaires sur les prix ou la mise en place de revenus indirects avec l'État-providence (importance accrue des revenus de transfert). Le niveau de vie augmenta ainsi fortement et l'écart se resserra entre les extrémités de la hiérarchie sociale.
• Malgré la présence d'exclus et de poches de pauvreté (par exemple le 3e âge), une nouvelle norme de consommation se généralise. La société française accède à la consommation de masse et on constate une modification des coefficients budgétaires (c'est-à-dire la part de chaque poste de consommation au regard du budget des ménages).
La part des dépenses alimentaires passe de 44 % des dépenses en 1949 à 22 % en 1979, les dépenses d'habillement de 16,3 % à 6,9 %. En revanche, les dépenses liées à l'habitation et à l'équipement du logement passent de 11,8 à 25,6 % dans la même période. Les dépenses augmentèrent grâce à l'accès au crédit. La société française se rapproche du « modèle » de consommation américain, suivant en cela les enseignements de la loi d'Engel (la hausse du revenu entraîne une baisse de la part de la consommation des biens primaires et la hausse de la part du logement et des services). La consommation constitue le moteur de la croissance au cours de cette période.
… au retour des théories libérales depuis les années 1980
• La période de croissance très vigoureuse s'interrompt avec la crise qui s'amorce en 1973. Celle-ci est au départ perçue comme passagère et résultant d'une crise pétrolière combinée à une crise financière nationale et internationale (fin du système instauré à Bretton Woods et flottement généralisé des changes).
Le PIB continue de croître de 2,5 % par an entre 1973 et 1982. La France devient le 4e exportateur mondial.
La part des salaires dans la valeur ajoutée des entreprises poursuit sa hausse, passant de 65 à 71 % de 1978 à 1982 ! La remise en cause des gains de pouvoir d'achat n'est pas tolérée à l'époque. Le maintien des échanges internationaux, les progrès de la consommation des ménages, la résistance à la baisse des investissements évitent le déclenchement d'une spirale récessive en France à la fin des années 1970.
• Le sentiment des hommes politiques est que « la sortie du tunnel » est proche. Les plans de refroidissement (plan Messmer en 1973 puis Fourcade en juin 1974) puis de relance (plan Fourcade en septembre 1975) sont peu efficaces.
Raymond Barre succède à Jacques Chirac et devient Premier ministre en août 1976. Les solutions keynésiennes anciennes semblent montrer leurs limites. Un plan de lutte contre l'inflation est décidé en septembre 1976. La croissance ralentit fortement et le chômage continue de progresser. L'inflation demeure importante et la croissance limitée. La France connaît alors la stagflation.
• Le 2e choc pétrolier de 1979 accentue le prélèvement extérieur, maintient l'inflation à un haut niveau. Puis progressivement, face au maintien du chômage, le spectre du déclin, comme dans les années 1930, ressurgit : il faut rétablir la confiance, redéfinir le rôle de l'État, mobiliser les énergies dans un nouveau rapport à l'entreprise et dans un contexte de guerre économique internationale.
• La politique économique libérale devient la règle, après la courte relance des années 1981-1982 suite à  l'élection de François Mitterrand en 1981 ; cette relance s'appuyant sur des nationalisations, une hausse du revenu disponible, une hausse des dépenses publiques.
Dans le même temps, les autres grands pays sont engagés dans des plans de rigueur qui freinent leur économie, d'où un décalage conjoncturel entre la situation française et celle des partenaires européens ou anglo-saxons.
Par exemple, aux États-Unis depuis 1979-1980, une policy mix est appliquée. En retenant la règle de Tinbergen, énoncée en 1952, selon laquelle il faut consacrer autant d'instruments de politique économique qu'il y a d'objectifs indépendants à rechercher, une politique économique devait être affectée au soutien de la croissance et l'autre, à la lutte contre l'inflation.
De même, la règle de Mundell en 1962 montre qu'il faut affecter à un objectif, l'instrument qui semble le plus efficace. La politique budgétaire a ainsi été consacrée au soutien de la croissance par le déficit (menée par le président Reagan) et la politique monétaire de rigueur a été vouée à la lutte contre l'inflation (menée par P. Volker, gouverneur de la réserve fédérale américaine).
• En Europe, dans le même temps, le différentiel d'inflation avec la RFA était trop important et en défaveur de la France. Le déficit commercial avec l'Allemagne se creuse et il représente la moitié du creusement total du déficit commercial que la relance génère en 1981-1982. On compte 3 dévaluations du franc par rapport au mark entre 1981 et 1984.
Ainsi, les mesures de juin 1982 et le plan de rigueur de mars 1983 constituent une rupture majeure : la politique économique ne peut plus garantir automatiquement le progès social. Le diagnostic change de nature, et dans une approche monétariste, la crise de l'économie française est assimilée à une crise de compétitivité, parce que les coûts salariaux pèsent trop sur la rentabilité de l'offre. Le rapport salarial se recompose et la part des salaires baisse fortement dans les années 1980. L'inflation décélère et la désinflation devient l'objectif absolu et la règle.
• Priorité est donnée à la restauration de la rentabilité de l'offre des entreprises. La crise devient durable dans les esprits.
La haute administration, convertie aux idées libérales, détient le pouvoir économique au détriment de la sphère politique.
L'austérité implique des changements sociaux dans la répartition de l'effort économique à fournir, au détriment des catégories populaires. Le chômage de masse des moins qualifiés se maintient, la précarité des emplois s'accroît, les inégalités sociales restent fortes et augmentent dans certains domaines (revenus, culture, école, santé). La rigueur a rompu le lien automatique qui existait entre progrès technique, profit et salaire, au détriment de ces derniers.
La France industrielle « classique » basée sur le textile, les chantiers navals, le charbonnage, etc., connaît un déclin inéluctable.
La gauche a abandonné deux principes directeurs des politiques conjoncturelles de la Ve République : la régulation sociale par le recours à l'inflation et la sauvegarde du plein-emploi.
• Cette politique libérale se maintient depuis durablement, quelles que soient les alternances. Elle a tourné le pays vers une ouverture accrue vers l'extérieur et une insertion dans le vaste ensemble européen.
… avec l'apparition de nouvelles contraintes propres à la mondialisation et à la construction européenne
• La politique économique conjoncturelle aujourd'hui s'inscrit dans un cadre nouveau. Le passage à l'euro en Europe repose sur le fameux « triangle des incompatibilités » mis en avant par Mundell. Celui-ci énonce la règle selon laquelle un pays ne peut réunir la liberté de circulation des capitaux, l'appartenance à un système de parités fixes et une liberté en matière de politique monétaire. Dans la période du système monétaire européen (1979-2002), jusqu'au passage à l'euro, trois situations ont coexisté :
  • la situation britannique de liberté de circulation des capitaux, d'autonomie de la politique monétaire, et de flottement des parités (avant 1990 et depuis 1992) ;
  • l'appartenance au SME avec autonomie de la politique monétaire et contrôle des changes (pas de liberté totale de circulation des capitaux) comme en France dans les années 1980 ;
  • la liberté de circulation des capitaux, l'appartenance au SME et une absence d'autonomie de la politique monétaire, cas des pays européens intégrés au SME avec la liberté de circulation des capitaux en Europe à partir de juillet 1990.
Un cas unique de compatibilité a existé avec l'Allemagne qui appartenait au SME et conservait l'autonomie de sa politique monétaire dans le cadre d'une libre circulation des capitaux.
• Dans cette contruction européenne, le choix a clairement été fait depuis l'origine en 1979 (SME crée par le président français Giscard d'Estaing et le Chancelier allemand H. Schmidt) de favoriser la stabilité des taux de change, considérée comme la condition favorable à l'essor des échanges commerciaux. La mise en œuvre d'une monnaie unique et d'une politique monétaire unique, dans le cadre de l'UEM (Union économique et monétaire) pilotée par la Banque centrale européenne, a achevé ce processus d'intégration amorcé avec la signature du traité de Rome en 1957.
Dans ce cadre, les politiques budgétaires relèvent encore des politiques nationales mais elles sont inscrites dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) signé à Amsterdam en 1997. Le PSC poursuit une logique économique bien précise. Il vise à assurer que l'effort de discipline budgétaire des États membres se poursuivra après l'introduction de la monnaie unique.
À moyen terme, les États membres se sont engagés à respecter l'objectif d'une position proche de l'équilibre budgétaire et à présenter chaque année au Conseil et à la Commission un programme de stabilité.
Le PSC ouvre la possibilité pour le Conseil de sanctionner un État membre ne prenant pas les mesures nécessaires pour mettre fin à une situation de déficit excessif.
Aujourd'hui, l'application du PSC se heurte à une situation conjoncturelle difficile. Plusieurs États, principalement la France et l'Allemagne, n'ont pas été en mesure de respecter le critère de 3 % de déficit. Cette situation alimente une discussion sur les avantages et inconvénients du PSC. Ce débat est accompagné d'une certaine volonté de réformer le PSC. La Commission elle-même a pris l'initiative en novembre 2002 en suggérant une interprétation plus souple du PSC. La principale innovation introduite en mars 2005, consiste à tenter d'améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance, en permettant aux États membres ayant dépassé la limite de 3 % du PIB de justifier ce dépassement par l'existence de « facteurs pertinents ».
• Dans sa précédente mouture, les dépassements étaient autorisés dans les cas de grave récession économique. Dorénavant, une croissance positive mais faible pourra justifier le dépassement. D'autres « facteurs pertinents » pourront être avancés :
  • la mise en place de réformes structurelles et de fonds de pension ;
  • les politiques visant à encourager la recherche et développement et l'innovation ;
  • les politiques d'amélioration des taux d'emploi compatibles avec la stratégie de Lisbonne ;
  • les politiques d'investissement public, etc.
L'ensemble de ces « facteurs » permettra aux États membres dépassant les 3% du PIB d'échapper temporairement aux sanctions du pacte de stabilité et de croissance. Les délais de retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB sont aussi allongés. La politique conjoncturelle européenne reste très clairement d'orientation libérale. Elle s'inscrit dans des changements de fond qui ont affecté la finance mondiale depuis les années 1980 avec la règle des 3 D :
  • déréglementation ;
  • désintermédiation ;
  • décloisonnement.
• La révolution des nouvelles technologies de la communication accélère ces changements, avec une globalisation de la finance et des innovations financières qui ont un impact direct sur la politique monétaire.
Le rôle des banques commerciales et de la politique de création monétaire s'affaiblit, l'instabilité financière s'accroît, l'autonomie de la politique monétaire disparaît et les marchés financiers « dictent leur loi » aux entreprises pour maximiser la richesse créée, qui sera redistribuée aux actionnaires.
La lutte contre l'inflation devient l'exigence absolue, comme le rappelle la mission primaire de la BCE, indépendante du pouvoir politique. Les instruments de la politique monétaire se sont réduits, et beaucoup ont disparu ou sont devenus inefficaces face à la liberté de circulation des capitaux, face à la volatilité des marchés financiers. La politique monétaire repose donc essentiellement sur le taux de refinancement des banques commerciales par la Banque centrale (sur le marché interbancaire), selon des procédures de marché.
De même, la variation du taux d'intérêt, en affectant la rentabilité des titres, a une influence sur la richesse potentielle des agents économiques et donc sur leurs dépenses dans la sphère réelle. Le canal des taux d'intérêt passe donc de plus en plus par les marchés financiers et moins par les effets sur la création monétaire. L'impact des impulsions monétaires via le taux de refinancement des banques commerciales, le taux de change, les taux d'intérêt à long terme ou le cours des titres, dépend de la crédibilité de l'autorité monétaire (la Banque centrale) à lutter contre l'inflation.
• Le débat récent sur la pertinence du PSC en Europe pose plus généralement le problème des politiques économiques face à l'endettement public.
Depuis vingt ans, le poids de la dette publique a augmenté considérablement en passant de 21 % en 1980 à 67 % du PIB en 2005. La barre symbolique des « 1 000 milliards d'euros » a été dépassée en 2004. Quels sont les risques ? Cette dette cumulée s'explique par plusieurs facteurs. Elle émane essentiellement des administrations centrales. Son poids croissant s'explique d'abord par l'écart persistant entre le taux d'intérêt réel et le taux de croissance en volume.
Les politiques monétaires de rigueur, s'appuyant sur une forte appréciation des taux d'intérêt dans les années 1980-1990 ont accru cette dérive. Concrètement, l'endettement de l'État est devenu explosif parce que les taux d'intérêt étaient plus élevés que la croissance économique, qui représente le niveau des rentrées fiscales.
Sur + 45,4 points de PIB de hausse de la dette publique, entre 1981 et 2005, l'essentiel de cette dérive provient de l'écart des taux d'intérêt par rapport à la croissance (+ 22,4 points entre 1992 et 1997, dont 11,6 points pour l'effet des taux).
Entre 1981 et 1987 et entre 2003 et 2005, la dette s'explique plus par la faiblesse de la croissance économique qui restreint les recettes fiscales alors que les dépenses sont croissantes.
• Par ailleurs, les politiques libérales de mises en concurrence des territoires, notamment en Europe, font pression pour une baisse de la fiscalité centrale, avec un report sur la fiscalité locale. Dans le même temps, le déficit public a permis d'amortir les effets du ralentissement de croissance induit par la rigueur monétaire et budgétaire.
En réalité, les dépenses primaires (solde des dépenses publiques hors solde du service de la dette) ont peu augmenté depuis 1984 (1 point de PIB).
L'accroissement du déficit s'explique essentiellement par la charge du remboursement de la dette passée, qui représente 14 % du budget de l'État en France en 2005. Cela rigidifie les dépenses publiques et accroît le transfert des richesses au profit de la catégorie favorisée des épargnants. Les marges de manœuvre sont réduites, alors que les dépenses sociales, d'éducation, de santé, de recherche, d'infrastructures, etc. sont nécessaires dans une économie moderne.
• Enfin la mondialisation exerce un certain nombre de contraintes sur le choix des politiques économiques des pays industrialisés. Les territoires, leurs réglementations sociales, fiscales, environnementales sont mis en concurrence d'où une perte d'autonomie et une course au « moins disant » dans de nombreux domaines. La mondialisation favoriserait dans une mesure limitée, les écarts de revenus entre les salariés qualifiés et non qualifiés dans les pays industrialisés. Les effets du progrès technique seraient plus marqués.
Les délocalisations posent un autre problème. Les pays industrialisés maintiendraient sur leurs territoires, les segments de production à fort contenu en technologie et valeur ajoutée et fractionneraient les processus productifs en tenant compte des avantages comparatifs de coûts des pays émergents. Les effets sur l'emploi industriel sont réels bien que limités pour l'instant mais menacent de s'étendre.
Par ailleurs, les effets sur les salaires des secteurs délocalisables sont nets dans les pays industrialisés en augmentant la pression qui pèse sur ses salariés par une forte modération des coûts. C'est un des facteurs explicatifs de la désinflation depuis 20 ans.
Face à ce défi, deux stratégies sont possibles. La première est une stratégie défensive qui favorise des concurrences fiscale, salariale et sociale entre les pays industrialisés et les pays émergents ; l'issue serait à coup sûr fatale pour les pays riches. La seconde stratégie est offensive et vise à mobiliser les politiques structurelles afin d'encourager la recherche et développement, d'accroître le potentiel en capital humain de la nation et de valoriser la compétitivité hors prix.

Pour aller plus loin

Les politiques économiques, Les Cahiers français, n°335, La Documentation française.
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