Les politiques structurelles

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En bref

Les domaines couverts par les politiques structurelles touchent directement au quotidien et aux préoccupations des citoyens, qu'il s'agisse de la protection sociale, de la question des retraites, de la préservation d'un modèle social, de la recherche de l'efficacité économique ou bien encore de la législation du travail.
Tous ces sujets sont à la fois un domaine d'intervention très complexe pour les États, qui doivent engager des réformes parfois difficiles à accepter pour la population, et un domaine privilégié pour l'action de la Commission européenne, qui poursuit ainsi le projet d'intégration et d'approfondissement de l'Union.

La politique structurelle : définition

• Alors que la politique conjoncturelle vise une action à court terme, en réaction aux fluctuations économiques, la politique structurelle s'inscrit dans une action à long terme,en modifiant en profondeur les structures de l'économie dans des domaines tels que l'emploi, le fonctionnement des marchés, l'industrie, etc.
• Les champs de la politique structurelle sont très vastes. Il peut s'agir :
  • de l'emploi ;
  • de l'aménagement du territoire ;
  • de la concurrence ;
  • de la définition de l'étendue du secteur public ;
  • de la recherche.
• Dans le domaine de la politique de l'emploi, par exemple, une réforme majeure comme la loi sur les 35 heures conduit à modifier le rythme du travail. L'introduction du principe d'annualisation est ainsi de nature à modifier durablement l'organisation du travail dans les entreprises, les négociations sur les rémunérations, etc.
• Dans le domaine de la politique d'aménagement du territoire, le fait de desservir telle ou telle région par une ligne de train à grande vitesse, la construction d'un réseau autoroutier ou d'un aéroport engendrent de même des modifications durables des structures économiques.
• La politique de la concurrence, en intégrant une législation protectrice des consommateurs, une prise en compte des externalités, l'encadrement réglementaire de telle ou telle activité commerciale et industrielle, fait également partie des politiques structurelles. On peut citer en exemple le débat actuel sur l'ouverture des magasins le dimanche.
• Les services publics recouvrent les activités d'intérêt général considérées comme indispensables pour la collectivité et dont les pouvoirs publics assurent la mise en œuvre. Leur étendue est définie par le biais des politiques de privatisation et de nationalisation.
Les services publics peuvent prendre plusieurs formes :
  • un service gratuit fourni par l'administration publique elle-même (la Défense, l'Éducation nationale) ;
  • un service en partie payant (semi-gratuit) produit par l'administration publique (les cantines scolaires) ;
  • un service confié par l'administration à une entreprise publique (EDF), privée (les transports scolaires) ou à une association (c'est le cas de nombreux services du secteur médico-social).
La politique de la recherche peut également constituer un autre exemple de politique structurelle.
(en millions d'euros)
1978
1996
2002
2003
2004 (e)
Dépense nationale de recherche et développement (DNRD)
5 744
28 091
34 759
34 395
35 234
- financement par les administrations
3 305
13 718
15 677
15 891
16 445
- financement par les entreprises
2 438
14 373
19 082
18 505
18 789
Part des entreprises dans la DNRD (%)
42,5
51,2
54,9
53,8
53,3
Dépense intérieure de recherche et développement (DIRD)
5 743
27 836
34 527
34 569
35 648
- exécution par les administrations*
2 313
10 704
12 689
12 923
13 239
- exécution par les entreprises
3 430
17 131
21 839
21 646
22 409
Part des entreprises dans la DIRD (%)
59,7
61,5
63,3
62,6
62,9
Part de la DIRD dans le PIB (%)
1,66
2,27
2,23
2,18
2,16

(e) : estimations
* Administrations publiques et privées (État, enseignement supérieur, institutions sans but lucratif).
Source : ministère de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche.

Un nouveau contexte

La construction de l'Union européenne
• L'intégration économique européenne implique une harmonisation des politiques structurelles. Il s'agit d'un aspect particulièrement complexe de la construction européenne qui révèle en particulier la difficulté qu'il y a à mener de front élargissement et approfondissement.
• La réalisation du marché unique impose la mise en place de règles uniformisées entre les pays de l'Union. La Commission européenne s'est donné pour mission de lutter contre les situations de monopoles publics, comme ce fut le cas par le passé en France avec France Télécom et aujourd'hui avec EDF-GDF.
Les évolutions économiques et sociales
• Les contraintes budgétaires nées de la crise économique, la montée des déficits et de la dette, l'engagement des États dans le cadre du pacte de stabilité européen pour les membres de la zone euro ou pour les candidats à l'entrée obligent les services publics à rechercher l'efficacité et la réduction des coûts de fonctionnement.
• De plus, la place croissante prise par les analyses économiques d'inspiration libérale pousse en ce sens. Elles développent en particulier une critique des monopoles publics et dénoncent ce qu'elles considèrent comme les limites du rôle de l'État. La voie la plus souvent désignée comme rationnelle est l'ouverture à la concurrence dans la production des services publics afin de gagner en productivité, de réduire les coûts de fonctionnement et de proposer une meilleure qualité pour l'usager.

La politique structurelle de l'UE

Exemples de mise en œuvre de politiques structurelles
La déréglementation des services publics
• À partir des années 1980, la déréglementation des services publics a suivi plusieurs voies :
  • la privatisation ;
  • la libéralisation, c'est-à-dire l'ouverture au marché de la production de biens et de services jusqu'alors régie par un monopole public ;
  • et la déréglementation, c'est-à-dire la suppression des règles de production des services publics dans le but de faciliter la concurrence, celle-ci ne pouvant toutefois pas être totale.
Un équilibre est à trouver entre la libéralisation et l'obligation de service public : on peut citer à cet égard le secteur de l'audiovisuel français avec la privatisation de chaînes publiques, le maintien d'un service public, l'ouverture à la concurrence et la mise en place d'une autorité de régulation (le CSA, Conseil supérieur de l'audiovisuel).
Enfin une autre solution conduit à la transformation d'une administration publique en entreprise publique. C'est le cas en France de La Poste, qui est un établissement public industriel et commercial.
La politique de protection sociale en Europe
• L'Union européenne s'est dotée d'une charte sociale qui définit pour tout citoyen des droits fondamentaux dans le domaine du travail, de la sécurité, du niveau de vie, de la protection sociale, etc.
L'enjeu d'une harmonisation dans ce domaine est à la fois social et économique. Si les droits sociaux sont définis par des règles fixant des minima pour tous les pays de l'Union, la concurrence par le différentiel de coût de la protection sociale, parfois dénoncée comme un dumping social, serait largement éliminée.
L'observation de sa mise en œuvre montre une relative efficacité de cette politique. La politique européenne de réduction des inégalités de niveau donne des résultats. Pour une période allant du début des années 1980 à la fin des années 1990, les régions les plus pauvres de l'Union ont vu leur niveau de vie s'accroître plus rapidement que la moyenne, ce qui n'a toutefois pas empêché les régions les plus riches de s'enrichir.
• Ce constat positif ne doit pas faire oublier la multiplicité des systèmes sociaux en place. Cette diversité peut être présentée en trois grands groupes :
  • le modèle scandinave, qui offre un très large niveau de protection sociale (Suède ou Danemark) ;
  • les modèles d'Europe continentale (France ou Allemagne), qui font correspondre les droits sociaux au travail ;
  • le modèle libéral (Royaume-Uni), qui assure une solidarité sociale minimale et remet entre les mains du marché l'essentiel des mécanismes de la protection sociale.
Les objectifs de la politique structurelle européenne
• Pour l'UE, la politique structurelle permet de poursuivre l'approfondissement de l'intégration en permettant au marché unique de fonctionner pleinement selon un principe de libre circulation des hommes, des marchandises et des capitaux. Cela implique pour les États d'accepter des réformes imposées par la Commission européenne dans le but d'uniformiser les normes et les procédures des pays membres.
• Cela passe également par le développement des processus de marché, par la généralisation et l'intensification des mécanismes concurrentiels. Il s'agit également de doter l'UE d'une meilleure compétitivité afin de conforter sa position dans la concurrence internationale. Tous ces objectifs doivent conduire à l'amélioration du niveau de vie de l'ensemble des pays de l'UE et conforter l'ensemble des objectifs désignés comme constituant le carré magique de la politique économique : la croissance, l'emploi, la stabilité des prix et l'équilibre extérieur.
Sur ce point, la politique structurelle et la politique conjoncturelle se rejoignent.
Les instruments de la politique structurelle européenne
Le principal instrument dont dispose la Commission européenne est la possibilité d'imposer des directives qui définissent pour les États un cadre général qu'ils doivent transposer dans leur propre législation en procédant aux aménagements nécessaires.
L'État destinataire de la directive a donc l'obligation de la mettre en œuvre, mais reste maître des moyens à engager pour y parvenir. On distingue dans ce domaine :
  • les directives horizontales, qui concernent toutes les branches d'un même secteur, par exemple les services ;
  • les directives verticales, qui concernent des filières d'activités.

Pour aller plus loin

« Les Politiques économiques », Cahier français, n° 335, La Documentation française, 2006.
Site du ministère des Finances : www.finances.gouv.fr
Site de la Commission européenne : ec.europa.eu
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