Concours externe d'Attaché territorial – Épreuve de note, spécialité Urbanisme et Développement des territoires – 2012

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Énoncé

Durée : 4 heures – Coefficient : 4
Rédaction d'une note ayant pour objet de vérifier, pour les candidats ayant choisi la spécialité Urbanisme et Développement des territoires, l'aptitude à l'analyse d'un dossier soulevant un problème d'urbanisme et de développement des territoires rencontré par une collectivité territoriale.
Sujet
Vous êtes attaché territorial à la direction de l'urbanisme et de l'aménagement de la communauté d'agglomération de X, territoire porteur d'une politique d'aménagement ambitieuse dans un contexte démographique dynamique.
Votre président, qui est également soucieux de maîtriser les équilibres budgétaires de l'établissement public, souhaite être éclairé sur les récentes évolutions en matière de financement de l'aménagement. Il vous demande de rédiger à son attention une note sur ce sujet, à l'aide des seuls éléments du dossier.
Liste des documents du dossier
Document 1
« Qui pourra encore produire la ville demain ? », Isabelle Baraud-Serfaty, Études foncières, juillet-août 2009.
Document 2
« La réforme de la fiscalité de l'urbanisme et de l'aménagement : un accroissement des capacités d'action des collectivités locales ? », Yves Jégouzo, colloque CNFPT, octobre 2011.
Document 3
Extraits du code de l'urbanisme (Partie législative – Livre III : Aménagement foncier).
Document 4
« Taxe d'aménagement… un pas de plus vers l'urbanisme de projet », syndicat Métropole Savoie, fiche n° 5, octobre 2011.
Document 5
« Les raccordements aux réseaux électriques et la taxe d'aménagement », Association des maires de France, FNCCR et ERDF, novembre 2011.
Document 6
« Financement des équipements publics. Le projet urbain partenarial (PUP) », Sybille du Fau de Lamothe et Didier Seban, La Gazette des communes, novembre 2010.
Document 7
« Suppression de la participation pour raccordement à l'égout », réponse à question écrite, ministère de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement, février 2012.
Document 8
« La réforme de la fiscalité de l'aménagement – Quoi de neuf, acteurs ? » (extraits), Revue d'actualité du réseau des acteurs de l'habitat, février 2011.
Document 9
« Réforme du financement des extensions et renforcements des réseaux publics de distribution d'électricité », réponse à question écrite, ministère chargé de l'Industrie, de l'Énergie et de l'Économie numérique, février 2011.
Certains documents peuvent comporter des renvois à des notes ou à des documents volontairement non fournis car non indispensables à la compréhension du sujet.

Corrigé

Présentation formelle à respecter
Communauté d'agglomération de X
Service de l'urbanisme et de l'aménagement
Le 14 novembre 2012 (date de l'épreuve)
Note à l'attention de Monsieur le Président de la communauté d'agglomération
Objet : Les évolutions récentes en matière de financement de l'aménagement
Proposition de plan détaillé et de points à développer
Introduction
La démographie dynamique de notre agglomération permet l'émergence de nombreux projets d'aménagement : l'habitat, porté par des investisseurs de différents horizons, se développe de manière variée sur tout le territoire, de nouveaux habitants s'installent, nécessitant la construction de nouveaux équipements publics, eux-mêmes sources d'attractivité, et nous avons érigé en priorité les enjeux liés au développement durable.
La collectivité doit, sur la nature des projets qu'elle met en œuvre et sur leur financement, opérer des choix d'une importance capitale, aux répercussions durables sur les finances publiques : le contexte économique difficile de crise financière et le climat d'insécurité budgétaire doivent conduire la collectivité à agir avec prudence, dans un souci d'efficience.
La dernière décennie a été marquée par de très importantes évolutions des modes de financement de l'aménagement, ainsi que par une intervention plus importante du secteur privé, rendue possible par une décentralisation accrue. La crise financière a néanmoins conforté la puissance publique dans son rôle d'aménageur principal, en atténuant la montée en puissance du secteur privé, qui s'en est trouvée ralentie et retardée.
Dans un contexte de crise économique affectant en profondeur l'urbanisme et l'aménagement, les territoires sont confrontés à deux enjeux : intégrer les logiques de développement durable imposées par la collectivité, et tempérer l'émergence considérable du secteur privé pour conserver la maîtrise du développement urbain. Pour ce faire, la communauté d'agglomération dispose désormais de nombreux outils d'incitation fiscale ou de financement, comme le montage de projet urbain partenarial, la taxe d'aménagement et le versement pour sous-densité.
I. Imposer et tempérer pour favoriser un aménagement durable maîtrisé
A. La crise économique et ses effets
• La crise financière de 2008 qui s'est muée en crise budgétaire et économique obère, parfois dangereusement, le financement des collectivités territoriales ; certaines, sans avoir conscience du risque et sans le maîtriser, ont cédé à la tentation de s'engager dans des emprunts dangereux, dits « toxiques ». L'aménagement urbain, aussi important et porteur d'évolution soit-il, ne doit plus se faire à ce prix.
• La crise a des répercussions négatives sur le secteur bancaire : l'accès aux crédits bancaires par les collectivités est désormais plus difficile.
• La crise a aussi des répercussions négatives sur le secteur immobilier, qui affectent les investisseurs privés : certains se sont désengagés, d'autres ont réduit leur engagement dans des projets en cours. Les collectivités porteuses de projets doivent donc aujourd'hui faire face — c'est un paradoxe — à la raréfaction et à la plus grande frilosité du secteur privé, après avoir été les témoins de sa montée en puissance.
B. La logique nécessaire d'un urbanisme durable
• La logique nécessaire d'un développement durable du territoire, préconisé par la loi du 12 juillet 2010 d'engagement national pour l'environnement, se heurte aux modes d'aménagement et de financement antérieurs. Il convient dorénavant de favoriser la densification urbaine, pour lutter contre l'étalement des cités et préserver les zones périphériques, et de privilégier l'efficacité (ou la neutralité) énergétique des bâtiments et des logements, ce qui entraîne un besoin croissant de financement.
• De nouvelles orientations fiscales poussant à utiliser le plus rationnellement possible les sols déjà urbanisés inspirent certaines opérations.
• La refondation du mode de financement de l'aménagement par les collectivités a permis de créer trois nouveaux outils, dont une communauté d'agglomération comme la nôtre peut pleinement se saisir.
C. La nécessité pour la puissance publique de tempérer l'émergence du secteur privé
• Plusieurs raisons expliquent que les opérateurs privés soient devenus à part entière des porteurs de projets d'aménagement urbain, jadis réservés aux acteurs publics :
  • la libéralisation des marchés exigée par l'Union européenne ;
  • la rationalisation des dépenses publiques et la diminution des moyens, qui découlent également d'une décentralisation accrue ;
  • la complexification des opérations elles-mêmes : on ne construit plus sur des terrains vierges, on déconstruit pour reconstruire, plus haut, plus dense, avec une nouvelle logique de mobilité et d'accessibilité, et une exigence plus forte quant à la proximité des services et des commerces.
• Le champ de l'aménagement urbain a toujours allié puissance publique et initiative privée, mais la montée en puissance des opérateurs privés, même si elle a été ralentie par les effets de la crise, appelle à repenser les modalités de financement des opérations d'aménagement : certaines zones d'aménagement concerté (ZAC) et certains programmes d'aménagement d'ensemble (PAE) ont ainsi démontré qu'il fallait agir avec prudence. Il convient donc de réformer les modes de financement, d'abord pour travailler avec plus de souplesse, puis pour renouer des relations de confiance avec les différents acteurs du secteur.
II. Des outils de fiscalité et de montage d'opérations d'aménagement adaptés au contexte actuel
A. Le projet urbain partenarial
• Le projet urbain partenarial (PUP) a été créé pour répondre au besoin de souplesse exprimé par les collectivités locales, relayé par les opérateurs privés.
Il ne peut être conclu que par une collectivité qui a la compétence des documents d'urbanisme : c'est le cas de notre communauté d'agglomération.
• Il s'agit d'un engagement par convention, réalisé lors d'une importante opération privée qui nécessite la construction d'équipements publics : la collectivité s'engage alors à équiper le périmètre selon les besoins programmés par l'opération, et le constructeur privé à payer tout ou partie des équipements requis par la réalisation de son projet (écoles, équipements sportifs, culturels ou de loisirs, centres commerciaux, etc.).
• Seules les zones déjà urbanisées ou ayant vocation à l'être dans un délai raisonnable peuvent, conformément à la volonté de lutte contre l'étalement urbain, faire l'objet d'un PUP, dont le périmètre correspond à l'ensemble des zones U (urbanisées) et AU (à urbaniser) du plan local d'urbanisme (PLU).
• Une liste des équipements entrant dans la convention doit être élaborée en concertation, ainsi qu'un recensement précis, par la collectivité, de l'ensemble des acteurs privés qui participent au projet.
B. La taxe d'aménagement
• La loi de finances rectificative n° 2010-1658 a institué la taxe d'aménagement, qui remplace la dizaine d'outils de financement de l'aménagement qui s'étaient empilés au cours des années : elle va s'installer de manière progressive, jusqu'au 1er janvier 2015.
• Il s'agit d'une taxe à taux modulable dont peuvent se saisir les collectivités compétentes en matière de documents d'urbanisme.
Son taux est modulable au sein d'une même commune, selon les zones du plan local d'urbanisme et en fonction du coût de l'opération. Il est fixé par le conseil municipal : entre 1 % et 5 % de façon libre ; entre 5 % et 20 % si les recettes sont clairement fléchées et justifiées par un besoin d'équipements publics.
• Ce système va coexister jusqu'en 2015 avec les contributions antérieurement mises en place (participation pour raccordement à l'égout, pour voirie et réseaux, etc.), qui vont disparaître.
La redistribution financière doit être anticipée, pour qu'aucune collectivité ne soit privée des ressources financières nécessaires à l'exercice de ses compétences.
C. Le versement pour sous-densité
• Le versement pour sous-densité est un outil fiscal qui favorise l'urbanisme durable. En effet, il est conçu pour encourager l'optimisation des territoires déjà urbanisés et considérés comme peu densifiés, dans une logique de lutte contre l'étalement urbain.
• La mise en place de ce versement est laissée à l'appréciation de la collectivité compétente en matière d'urbanisme (commune, conseil général, EPCI) : un seuil de densité doit figurer dans le document d'urbanisme, qui servira de référence à d'éventuelles pénalités ou taxations ; il est fixé suite à un diagnostic en matière d'optimisation de l'espace.
• Ce nouvel outil permet donc de limiter l'étalement urbain et de consacrer directement des recettes aux travaux d'investissement.
Conclusion
• Dans un climat économique difficile, d'insécurité budgétaire et de crise financière, la collectivité doit adopter une conduite prudente, quand elle met en œuvre et finance — ou participe au financement — d'un projet d'aménagement urbain.
• Si elle veut améliorer son attractivité économique et accueillir de nouveaux habitants, elle doit construire de nouveaux équipements publics, dans une logique de développement durable et de densification du bâti existant.
• Pour mener à bien ce projet, elle doit diversifier ses modes de financement et travailler avec le secteur privé sans renier son rôle d'aménageur principal, en utilisant les nouveaux outils que la loi met à la disposition des collectivités soucieuses de construire, en toute sécurité, une ville plus humaine, au développement maîtrisé et harmonieux.
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