Les droits et obligations des fonctionnaires, partie II : Les obligations

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Introduction

Les obligations qui s'imposent aux fonctionnaires sont liées à leur situation : ils sont au service de l'intérêt général. C'est la loi du 13 juillet 1983, dite loi Le Pors, qui détaille les droits mais aussi les obligations des fonctionnaires(1).
(1)Certains articles apparaissent plusieurs fois, pour bien préciser les obligations des fonctionnaires.

Les obligations

L'obligation de servir l'intérêt général et d'effectuer les tâches confiées
Avant tout, les agents de la Fonction publique ont l'obligation de servir l'intérêt général. En vertu de l'article 25 dela loi du 13 juillet 1983, « les fonctionnaires consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. » Ils doivent se consacrer à l'emploi public, assurer la continuité du service public et peuvent être sanctionnés pour des absences injustifiées. Ils doivent respecter la durée et les horaires de travail : celui qui cesse son travail sans autorisation et qui refuse de rejoindre le poste sur lequel il a été affecté commet un abandon de poste qui peut être lourdement sanctionné.
Article 28 : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il n'est dégagé d'aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés. »
L'obligation d'obéir à sa hiérarchie
Tout fonctionnaire « doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique » : le refus d'obéissance est une faute professionnelle. La subordination hiérarchique impose également de témoigner de la déférence à ses supérieurs, de se soumettre au contrôle hiérarchique de l'autorité compétente et de faire preuve de loyauté dans l'exercice de ses fonctions. Le devoir d'obéissance impose enfin au fonctionnaire de respecter les lois et règlements. Pour autant, la loi a consacré l'obligation de désobéissance « dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. »
Le droit de désobéir doit aussi être regardé plus largement comme un devoir de désobéissance, lorsque l'ordre donné aurait pour effet de faire commettre à l'agent une infraction pénale. L'affaire Papon par exemple, est venue consacrer cette responsabilisation de l'agent public, qui se retrouve in fine seul juge de ses actes dont il doit personnellement rendre compte. Il ne peut désormais plus se démettre de sa responsabilité devant les conséquences des actes exécutés en objectant qu'il avait seulement obéi aux ordres.
L'obligation de respecter le secret professionnel
L'article 26 de la loi du 13 juillet 1983 stipule que « les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal. » Ils sont tenus par ce secret parce qu'ils sont dépositaires de renseignements concernant ou intéressant des particuliers(2).
Cette disposition a pour objet de protéger les intérêts matériels et moraux des particuliers. L'obligation n'est toutefois pas absolue, et il est obligatoire d'y déroger dans les cas suivants :
  • dénonciation de crimes ou délits dont un fonctionnaire a connaissance dans l'exercice de ses fonctions,
  • communication de renseignements, pièces et documents aux autorités de justice agissant en matière criminelle ou correctionnelle,
  • témoignage en justice en matière criminelle ou correctionnelle(3) : communication des pièces et documents nécessaires au jugement de l'affaire au juge administratif saisi d'un recours ou au juge judiciaire saisi d'un litige.
L'obligation de discrétion professionnelle
D'après l'article 26 de la loi de juillet 1983, « les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d'accès aux documents administratifs, les fonctionnaires ne peuvent être déliés de cette obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de l'autorité dont ils dépendent. »
L'obligation de discrétion professionnelle a pour objet de sauvegarder les intérêts de l'administration. Contrairement à l'obligation de secret professionnel ci dessus évoqué, le manquement à cette obligation ne l'expose pas à des sanctions pénales mais à des sanctions disciplinaires.
L'obligation de réserve
La réserve impose au fonctionnaire d'éviter en toutes circonstances les comportements portant atteinte à la considération du service public.
La portée de cette obligation est appréciée au cas par cas par l'autorité hiérarchique sous contrôle du juge administratif (elle ne figure pas dans les textes mais elle a été développée par la jurisprudence).
L'obligation de réserve est une construction jurisprudentielle qui varie en fonction de critères divers : place du fonctionnaire dans la hiérarchie, circonstances dans lesquelles il s'est exprimé, modalités et formes de cette expression. Le Conseil d'État juge de manière constante que l'obligation de réserve est particulièrement forte pour les titulaires de hautes fonctions administratives. Les fonctionnaires investis d'un mandat politique ou de responsabilités syndicales disposent, eux, d'une plus grande liberté d'expression.
L'obligation d'informer le public
Article 27 : « Les fonctionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes d'information du public dans le respect des règles mentionnées à l'article 26 loi de juillet 1983. »
La loi du 17 juillet 1978(4) dispose que « le droit de toute personne à l'information est garanti en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs de caractère non nominatif. » Sous réserve des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées.
Le régime du cumul
Ce régime(5) a été réformé en 2007. Tout en maintenant l'interdiction de cumul avec une activité privée lucrative, la nouvelle réglementation assouplit les possibilités de dérogation pour l'exercice d'activités accessoires, soumises à autorisation, et ouvre ces possibilités aux agents à temps partiel. Par ailleurs, dans le cas du cumul d'activités à caractère public, le montant des rémunérations perçues n'est plus plafonné. En outre, les agents publics peuvent désormais créer ou reprendre une entreprise en restant dans l'administration.
(2)À moins que les nécessités du service ou des obligations légales ne leur imposent la communication des informations dont ils ont eu connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leur fonction.
(3)Article 109 du code de procédure pénale
(4)Portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, modifiée par la loi n° 79.587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public.
(5)Loi du 13 juillet 1983 modifiée par la loi du 3 août 2009 (art. 25), Décret du 2 mai 2007, Circulaire du 11 mars 2008

Les sanctions

Les sanctions qu'encourt tout fonctionnaire « réfractaire » ou « indiscipliné » peuvent être disciplinaires ou pénales.
Il s'agit de :
  • l'avertissement, le blâme, l'exclusion temporaire (3 jours maximum),
  • la radiation du tableau d'avancement, l'abaissement d'échelon, l'exclusion temporaire (15 jours maximum), le déplacement d'office,
  • la rétrogradation, l'exclusion temporaire (entre 3 mois et 2 ans pour les fonctions publiques d'État ou hospitalière ; entre 16 jours et 6 mois pour la fonction publique territoriale),
  • la mise à la retraite d'office, la révocation.
La sanction doit toujours être motivée et elle doit être proportionnelle à la faute. Elle n'est jamais rétroactive. Le fonctionnaire en cause a le droit de consulter son dossier, d'être assisté dans les procédures et de présenter des observations écrites et orales.
Pour préserver les fonctionnaires de sanctions arbitraires, ceux-ci bénéficient de recours(6) :
  • recours gracieux d'abord devant l'autorité qui a pris la décision (autorité qui peut annuler, atténuer ou reporter la sanction), puis devant le Conseil Supérieur de la Fonction Publique d'État (CSFPE),
  • recours juridictionnel devant les juridictions administratives. Le juge administratif doit être saisi dans les deux mois de la notification de la sanction. Il contrôle entre autre l'exactitude des faits reprochés, la compétence de l'autorité qui a pris la sanction et le respect des procédures.
Ces recours ne sont toutefois pas suspensifs de la sanction. S'agissant de la saisine du CSFPE, son avis ne lie pas l'autorité hiérarchique.
Dossier réalisé par Frédérique Thomas, professeur agrégée, docteur en STAPS,
Université Blaise-Pascal, Clermont-Ferrand II.
(6)Ces recours ne sont pas hiérarchisés dans le temps.
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