Concours externe d'accès aux IRA – Épreuve de QRC – 2015

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Énoncé

Sujet
Durée : 4 heures – Coefficient : 4
L'épreuve comporte six questions appelant une réponse courte, portant sur des éléments essentiels de droit public, des questions européennes, de la gestion des ressources humaines, des questions sociales, des finances publiques et de l'économie(1).
Pour chaque question, la réponse ne doit pas dépasser 20 lignes.
Barème de notation
La question de droit public est notée sur 20 points, les autres questions sur 10 points, pour un total de 70 points.
Questions
Question de droit public (20 points)
Les métropoles.
Question européenne (10 points)
La libre circulation des personnes dans l'espace Schengen.
Question sociale (10 points)
La politique du handicap.
Question de finances publiques (10 points)
Le cadre budgétaire et comptable des organismes publics.
Question de gestion des ressources humaines (10 points)
Le dialogue social dans la fonction publique.
Question d'économie (10 points)
Le poids de la dette publique.
(1)Épreuve écrite du 16 février 2016.

Corrigé

Réponses aux questions
Question de droit public
Les métropoles sont des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, administrés par un conseil métropolitain. Elles ont été créées par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, puis leur statut a été remanié par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPAM ou MAPTAM) du 27 janvier 2014. Les métropoles disposent de transferts de fiscalité locale ou de dotations de l'État.
Le conseil métropolitain est composé d'un collège de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct et d'un collège de représentants des communes. Le nombre de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct est au minimum équivalent au nombre de représentants des communes dans les conditions prévues par le Code électoral. Cet amendement à la loi MAPTAM a été adopté par l'Assemblée nationale le 18 juillet 2013. Il marque, pour les uns, l'engagement du gouvernement à mettre en place, pour les métropoles, un mécanisme d'élection au suffrage universel direct spécifique pour les conseillers communautaires des métropoles à partir de 2020, pour les autres, la fin programmée du maire et de la commune.
Les métropoles regroupent plusieurs communes d'un seul tenant, sans enclave, qui s'associent pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. L'ensemble doit compter plus de 500 000 habitants. Une métropole peut également être le résultat de la transformation d'une communauté urbaine. La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015 autorise le transfert de compétences entre collectivités territoriales, dans le cadre de l'intercommunalité ou du développement des métropoles.
Les métropoles bénéficient de transferts de compétences de la part des départements et des régions, et l'État peut lui confier la gestion de grands équipements et d'infrastructures, mais la réforme de 2014 réintroduit la « clause générale de compétence » qui permet à chaque métropole d'intervenir sur la totalité des sujets concernant son territoire, et d'exercer de plein droit un certain nombre de compétences en lieu et place des communes membres, du département et de la région.
Il existe en France 13 métropoles : Nice (la première, créée par la loi de 2010), Bordeaux, Brest, Grenoble-Alpes, Lille, Montpellier, Nantes, Rennes, Rouen-Normandie, Strasbourg, Toulouse, Aix-Marseille-Provence et Grand Paris (au 1er janvier 2016).
La métropole de Lyon est une collectivité à statut particulier, et non un établissement public, qui exerce à la fois les compétences dévolues au conseil départemental et les compétences dévolues à la métropole sur les 59 communes du Grand Lyon.
La métropole du Grand Paris a vu le jour le 1er janvier 2016. Elle a été créée par la loi MAPTAM de janvier 2014, et renforcée par la loi NOTRe. Elle fédère 131 communes, et fusionnera à terme Paris et les trois départements de la Première couronne.
NB : Il ne faut pas confondre métropole et pôle métropolitain : le pôle métropolitain est un établissement public constitué par des EPCI à fiscalité propre pour mener des actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l'innovation, de la recherche, de l'enseignement supérieur et de la culture, d'aménagement de l'espace afin de promouvoir un modèle de développement durable et d'améliorer la compétitivité et l'attractivité de son territoire, ainsi que l'aménagement du territoire.
Question européenne
La libre circulation des personnes (et des biens) dans l'espace européen est un principe fondamental de l'Union européenne (UE) : tout citoyen européen peut librement voyager, étudier, travailler et résider dans un autre pays de l'UE (accompagné éventuellement des membres de sa famille) ; il peut même, dans certains pays, voter lors des élections locales (en France, aux élections municipales). C'est le premier pas vers la création d'un sentiment d'appartenance à l'Union (avec le drapeau, l'hymne et la devise), et la concrétisation de l'utopie européenne (un seul territoire avec une seule monnaie pour un seul peuple qui exerce une même citoyenneté).
Le traité de Rome, signé le 25 mars 1957, entre l'Allemagne, la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas, a créé la Communauté économique européenne (CEE). Il préfigurait l'Union européenne. Il avait pour but de renforcer les liens économiques entre États membres. Il est entré en vigueur le 1er janvier 1958, et consacrait déjà le principe de libre circulation des personnes.
L'accord de Schengen « relatif à la suppression graduelle des contrôles à leurs frontières communes » a été signé le 14 juin 1985 par l'Allemagne (à l'époque, de l'Ouest), la France, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas : il a créé un territoire sans frontières, appelé « espace Schengen » (du nom de la ville luxembourgeoise où l'accord a été conclu).
La libre circulation concerne d'abord les travailleurs, salariés et indépendants (libre circulation et droit d'établissement), son objectif est donc essentiellement économique. Elle a été généralisée à l'ensemble des ressortissants de l'UE le 28 juin 1990 : désormais consacrée par l'article 20 du traité sur l'Union européenne (le véritable nom du traité de Maastricht), la liberté de circulation et de séjour est garantie par l'article 45 de la Charte européenne des droits fondamentaux. Il existe néanmoins un certain nombre de restrictions au séjour ou à l'exercice d'un emploi dans un autre État membre (emplois protégés, équivalence de diplômes, accès limité à certaines aides et prestations sociales, etc.).
L'espace Schengen, au 1er janvier 2016, regroupe 26 pays (22 pays membres, la Norvège, l'Islande, la Suisse et le Liechtenstein). Il concerne près de 420 millions d'habitants, qui peuvent passer une frontière sans passeport, sans contrôle d'identité systématique.
Intégrer l'espace Schengen, pour un pays, lui impose d'ouvrir ses frontières intérieures à l'Europe, d'harmoniser les contrôles aux frontières extérieures, et de renforcer la coopération policière et judiciaire. Les États membres de l'Union européenne qui ont des frontières avec les pays extérieurs à l'UE (les frontières extérieures) sont responsables du contrôle de la circulation à travers ces frontières. Ils sont assistés par l'Agence européenne de garde-côtes et garde-frontières (ex-Frontex), opérationnelle depuis le 6 octobre 2016 (l'ancienne agence Frontex, créée en 2004, était opérationnelle depuis 2005). Basée à Varsovie, elle a pour rôle d'assurer la sécurité des frontières extérieures de l'UE, et plus particulièrement le contrôle de l'immigration illégale. Elle coordonne les activités des États membres, mais ne compte que 400 agents (qui devraient être un millier à l'horizon 2020) pour 13 983 kilomètres de frontières terrestres, et 72 000 kilomètres de côtes.
La forte pression des demandeurs d'asile (réfugiés politiques, migrants économiques) aux frontières de l'espace Schengen a convaincu l'Allemagne, l'Autriche, la République tchèque et la Slovaquie de réintroduire temporairement des contrôles à leurs frontières : l'article 45 du traité prévoit en effet que tout État membre peut limiter l'entrée ou le séjour de certains citoyens pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, mais l'activation de cette disposition remet largement en cause le principe même de l'Union. Le 14 septembre 2015, un Conseil des ministres a décidé, à Bruxelles, d'installer des hotspots dans les pays de première entrée (principalement la Grèce et l'Italie) pour identifier et enregistrer les migrants économiques irréguliers, et organiser leur retour.
Question sociale
La loi proclame que toute personne handicapée a droit à la solidarité nationale. Elle lui garantit l'accès aux droits fondamentaux reconnus à chaque citoyen, et leur plein exercice. La personne handicapée a droit à la compensation des conséquences de son handicap quels que soient l'origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie. Elle a le droit de travailler, si elle en a la capacité. L'État est garant de l'égalité de traitement des personnes handicapées sur l'ensemble de son territoire.
La politique du handicap repose en France sur le principe de sa prise en charge dès le plus jeune âge (établissements ou services adaptés, sociaux et médico-sociaux) et de sa compensation (loi du 11 février 2005), qu'il soit physique, sensoriel ou cognitif, mental, psychique : c'est principalement la mission des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) qui ont remplacé les anciennes COTOREP (adultes) et CDES (enfants).
La MDPH est un service du conseil départemental, qui prépare et exécute les décisions de la commission départementale pour l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH). Elle officialise la reconnaissance du handicap et fixe son pourcentage, elle délivre la carte « mobilité inclusion » (qui remplace la carte d'invalidité et de stationnement) qui ouvre droit à différentes aides financières (aménagement du domicile, du véhicule), à des prestations (aides techniques) et à des allocations (allocation d'éducation de l'enfant handicapé, allocation adulte handicapé, allocation journalière de présence parentale et majoration spécifique pour parent isolé, etc.), attribuées par la CDAPH. Elle permet aussi la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH).
La loi astreint les entreprises de 20 salariés et plus à employer 6 % de travailleurs handicapés, ou de recourir à différents moyens de substitution (comme de la sous-traitance par un ESAT) : cette obligation s'applique dans le privé et dans le public. Lorsque cette obligation n'est pas respectée, les entreprises versent à l'Association de gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (AGEFIPH) une compensation, dont le montant varie en fonction de la taille de l'entreprise et de sa masse salariale ; tandis que les administrations et les collectivités versent une contribution au Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).
La MDPH a pour fonction d'offrir un accès unique aux droits et prestations, pour faciliter les démarches des personnes handicapées, mineures et majeures, et de leur famille. Elle est une sorte de guichet unique qui exerce une mission d'accueil, d'information, de conseil et d'accompagnement. Elle intervient sur la scolarité et décide de l'orientation, le cas échéant, vers un établissement ou un service adapté. Elle gère également un fonds départemental de compensation du handicap (FDC) constitué de financements du département, de l'État, des collectivités territoriales, des organismes d'assurance maladie et des caisses d'allocations familiales.
Le droit à la mobilité est un des droits les plus importants reconnus aux personnes handicapées. La loi du 11 février 2005 prévoit le principe d'accessibilité généralisée et absolue, dans toute la chaîne du déplacement, mais l'accessibilité concerne également la participation pleine, active et entière des personnes handicapées à la vie de la cité : accès aux services de communication publique en ligne (difficile pour les malentendants ou les malvoyants), à la justice, aux bureaux techniques et de vote, aux examens, salles de cours, bibliothèques, aux concours et emplois, accessibilité des programmes télévisés, etc. L'accessibilité est la condition primordiale pour permettre à tous de participer à la vie sociale. L'accessibilité des établissements recevant du public (ERP) est un des enjeux primordiaux de ce droit à la mobilité. Les délais de mise en conformité des bâtiments, fixés par la loi de 2005, n'ont pas été respectés : une ordonnance du 26 septembre 2014 a accordé de nouveaux délais, et reporté l'échéance du 1er janvier 2015, au grand dam des associations de défense des droits des personnes porteuses de handicap.
Question de finances publiques
Les règles de la gestion budgétaire et comptable publique ont vocation à s'appliquer aux structures et organismes majoritairement financés par des fonds publics. Le cadre budgétaire s'applique donc aux administrations publiques (APU), qu'il s'agisse d'établissements publics administratifs (EPA), d'établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), de groupements d'intérêt public (GIP), ou encore d'organismes divers d'administration centrale (ODAC).
Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) prévoit l'introduction d'une comptabilité budgétaire, distincte de la comptabilité générale, pour les personnes morales de droit public, ou majoritairement financées par des fonds publics. Il adapte les règles instituées par le règlement général sur la comptabilité publique du 29 décembre 1962 aux évolutions du cadre de la gestion des finances publiques, issues de la LOLF. Par cette réforme, le législateur poursuit deux objectifs : améliorer le pilotage des organismes et des finances publiques, et faciliter l'évaluation de la mise en œuvre des politiques publiques.
La comptabilité budgétaire est basée sur les autorisations d'engagement, les crédits de paiement et les emplois limitatifs. Elle ne se substitue pas à la comptabilité générale, qui se base sur les droits constatés, elle l'enrichit. Une circulaire budgétaire du 20 août 2015 liste les organismes concernés et détaille très précisément les nouveaux outils à utiliser, et la direction du Budget a mis à jour son Recueil des règles budgétaires.
Cette réforme crée de nouveaux acteurs de la gestion budgétaire et comptable : un responsable de programme (RPROG), désigné par chaque ministre, un responsable de budget opérationnel de programme (RBOP), et un responsable d'unité opérationnelle (RUO), ainsi qu'un responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM), qui assure un rôle de coordination et de synthèse budgétaire et comptable. Le rôle du contrôleur budgétaire et du comptable public évolue, leurs périmètres s'élargissent et leurs outils s'améliorent, pour rendre plus performante la gestion des fonds publics.
Question de gestion des ressources humaines
L'organisation de la fonction publique repose sur des principes parfois difficilement conciliables avec l'idée d'un dialogue social (la conception hiérarchique et statutaire prévaut). Le statut du fonctionnaire (qui ne perçoit pas un salaire, mais un traitement) est très précis, tout comme son avancement et la manière dont sa carrière peut progresser : sa rémunération est transparente, basée sur un système de grade, d'échelon et d'indice, brut et majoré. Ainsi, seul le régime indemnitaire (les primes) peut donner lieu à négociation.
La fonction publique est donc restée loin des luttes syndicales, parce qu'il n'y avait pas grand-chose à revendiquer, d'autant plus qu'être fonctionnaire apportait la sécurité de l'emploi et un statut jadis prestigieux. Le droit syndical n'a été reconnu aux fonctionnaires qu'en 1946, après la Libération, et les premières instances consultatives, paritaires, ont été mises en place (commission administrative paritaire, comité technique paritaire). Celles-ci ont longtemps été le seul lieu du dialogue social au sein des collectivités et des administrations.
La commission administrative paritaire (CAP) est un organe consultatif composé de représentants des collectivités et de représentants du personnel. Elle donne obligatoirement son avis avant toute grande étape — positive ou négative — de la carrière du fonctionnaire (avancement, détachement, refus de titularisation, création de poste). Elle peut, dans certains cas, être saisie par l'agent lui-même (révision de sa notation, refus d'autorisation de travail à temps partiel, etc.). Le comité technique (CT) est un organe composé de représentants de la collectivité et de représentants du personnel, compétent pour toute question d'organisation générale du travail, d'hygiène et sécurité. Il existe obligatoirement dans toute collectivité de plus de 50 agents, les collectivités de moins de 50 agents relevant du CT départemental qui siège au centre de gestion (qui gère la carrière des fonctionnaires).
En 1946 a été mis en place un système de notation obligatoire pour apprécier annuellement la valeur professionnelle du fonctionnaire (des trois fonctions publiques) : le supérieur hiérarchique devait attribuer à chaque agent placé sous son autorité une note comprise entre 0 et 20, accompagnée des observations de sa hiérarchie sur les vœux de l'intéressé (en matière de mobilité, de formation, d'aménagement de carrière).
Ce système, jugé parfois infantilisant, a été remplacé, au 1er janvier 2015 (loi du 5 juillet 2010), par une évaluation basée sur un entretien professionnel individuel (depuis 2002 à titre expérimental). Cette évolution marque un changement de culture qui va en profondeur modifier les pratiques. Elle contraint les responsables ressources humaines à se doter de nouveaux outils, assez similaires à ceux utilisés dans le secteur privé (fiches de postes, grilles d'évaluation, bilan des activités réalisées, définition des actions à mener pour l'année à venir, mesure des compétences au regard d'un référentiel, élaboration d'un plan personnalisé de formation, etc.).
Question d'économie
Le poids — ou la charge — de la dette est l'ensemble des dépenses de l'État consacrées au paiement des intérêts de sa dette, qui s'élève, dans la loi de finances pour 2016, à 44,5 milliards d'euros (de crédits de paiement), soit 10,7 % du budget de l'État (l'impôt sur le revenu des particuliers rapporte environ 70 milliards d'euros au budget de l'État). Ainsi, les intérêts de la dette représentent le troisième poste de dépenses de l'État (après l'enseignement et la Défense nationale).
Le capital emprunté par l'État n'apparaît pas en recettes dans le budget (il apparaît dans le budget des collectivités territoriales et des EPCI), le remboursement du capital emprunté n'apparaît donc pas dans les dépenses de l'État : seul le paiement des intérêts de la dette figure au budget.
La gestion de la dette est confiée à l'Agence France Trésor (depuis 2001), qui dépend du ministère des Finances. Celle-ci doit s'assurer que l'État n'est jamais en défaut de paiement (gestion de trésorerie), et doit régulièrement restructurer la dette (en fonction de la conjoncture économique) pour tenter d'en minorer le coût (allongement de la durée d'emprunt, rachats, échanges, couverture, etc.). Elle tente aussi de lisser les remboursements dans le temps, en émettant des titres diversifiés (bons du Trésor, obligations), d'une durée variable (de moins d'un an à trente ans), dont certains peuvent être indexés sur l'inflation et, avec l'autorisation du Parlement, être libellés en monnaie étrangère.
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