Le système scolaire et la décentralisation

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Introduction

Historiquement, l'organisation du système éducatif français était fondée sur une centralisation ; les autorités locales étaient entièrement dépendantes de l'autorité centrale. Rompant avec cette tradition, l'État s'est engagé au début des années 1980 dans une vaste opération de décentralisation des compétences qui a renforcé le poids des collectivités locales.
En effet, avec les lois de décentralisation du 2 mars 1982, 7 janvier 1983, 22 juillet 1983, et du 25 janvier 1985, la France a connu une importante réforme administrative qui a profondément transformé le paysage éducatif.
L'ambition première était de répondre au plus près aux besoins de chaque territoire. Cependant, l'État reste le garant du fonctionnement du service public et de celui de la cohérence de l'enseignement.
Vingt ans plus tard, l'acte II de la décentralisation a été engagé par la loi du 3 août 2004. Celle-ci a élargi les compétences attribuées au collectivités territoriales, en matière de santé, de logement, d'action sociale et d'éducation. Désormais, la gestion humaine comme financière des ATTEE(1) sont totalement à la charge des collectivités territoriales.
À noter
Comme le stipule le treizième alinéa du préambule de la constitution du 27 octobre 1946, confirmé par le préambule de la constitution de la Ve République, l'éducation ne peut être totalement décentralisée : « l'organisation de l'enseignement public et laïque à tous les degrés de l'État est obligatoire ». La définition et la mise en œuvre de la politique éducative sont donc du ressort du gouvernement. Au sein du gouvernement, le ministre de l'Éducation nationale et le ministre de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation sont responsables de la politique éducative.

Ce dossier comporte de nombreuses références au Code de l'éducation, elles sont incontournables.
(1)Adjonts techniques territoriaux des établissements d'enseignement.

Définitions et principes généraux

Définitions
La décentralisation est un processus consistant pour l'État à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.
La déconcentration est une délégation de moyens et de pouvoirs de décision de l'administration centrale aux services déconcentrés de l'État. Elle consiste également en une délégation de compétences, mais à des agents ou organismes locaux appartenant à l'administration qui sont soumis à l'autorité de l'État et ne disposent d'aucune autonomie.
Exemple : Le rectorat est un service déconcentré du ministère de l'Éducation nationale : il met en œuvre la politique éducative décidée par le ministre.
Principes généraux
La déconcentration et la décentralisation sont deux notions qui visent à faciliter la performance du système éducatif tout en diminuant les frais de gestion.
  • La déconcentration vise à améliorer l'action de l'État en déléguant certaines attributions aux délégués locaux, en l'occurrence les préfets, et aux directeurs départementaux. Exemple : le ministre de l'Éducation nationale délègue certains pouvoirs aux recteurs et aux inspecteurs d'académie.
  • La décentralisation permet de diminuer le nombre d'intermédiaires et d'acteurs au profit d'une rapidité de traitement, de gestion et d'exécution.
Le principe est donc de donner aux représentants de l'État dans les régions et départements les marges de manœuvre leur permettant de mieux répondre aux enjeux locaux, en mobilisant plus aisément les moyens humains et budgétaires mis à leur disposition, en adaptant l'organisation des services sous leur autorité et en coordonnant mieux l'action des services de l'État et opérateurs présents au plan local.
L'État reste, cependant, le garant de l'organisation et du contenu des enseignements, de la délivrance des diplômes, du recrutement et de la gestion des personnels.

La répartition des compétences

• La responsabilité de la pédagogie « au sens le plus large » est confiée à l'État, c'est-à-dire :
  • la définition des voies de formation ;
  • la fixation des programmes nationaux ;
  • l'organisation et le contenu des enseignements ;
  • la définition et la délivrance des diplômes nationaux.
La collation des grades et titres universitaires, le recrutement et la gestion des personnels lui sont imputés comme la répartition des moyens consacrés à l'éducation.
• La charge du fonctionnement matériel (hors dépenses des personnels) et de l'investissement revient aux collectivités territoriales. À ce titre, celles-ci reçoivent :
  • une part de la dotation générale de décentralisation ;
  • une dotation d'investissement ;
  • une dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) pour les lycées et établissement assimilés ;
  • une dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) perçue par les départements.
• La loi de 1983 a transféré aux collectivités de nouvelles compétences en matière d'éducation, mais l'État conserve l'intégralité de son primat en matière pédagogique. Le législateur a ainsi créé un système de partage des compétences entre l'État et les collectivités locales qui s'écarte sensiblement des règles générales qui ont présidé à la décentralisation. Cet ensemble conduit à un schéma institutionnel et financier complexe mais dans lequel l'État reste toujours bien présent.
C'est dans le domaine de la planification scolaire que se traduit le mieux le partage de compétences : en effet, chaque département et chaque région élaborent un programme prévisionnel d'investissement fixant la localisation, la capacité d'accueil et le mode d'hébergement des élèves, mais c'est au préfet que revient la décision, sur proposition du conseil régional ou départemental et après avis de l'autorité académique, de création de collège ou de lycée. Enfin c'est l'inspecteur d'académie ou le recteur qui arrête la structure pédagogique. Le ministre de l'Éducation nationale, quant à lui, pourvoit les emplois nécessaires.

Un financement partagé

• Les dépenses d'équipements lourds, de constructions, de reconstructions, d'extension, sont entièrement à la charge des collectivités.
Seules sont à la charge de l'État les dépenses de premier équipement en matériel, réalisées dans le cadre d'un programme national, correspondant à l'introduction de nouvelles technologies ou à la fourniture de matériels spécialisés indispensables à la rénovation des enseignements(2).
L'article D. 211-14 du Code de l'éducation donne une définition de ces dépenses : matériels informatiques et logiciels, matériels périphériques, notamment audiovisuels, matériels de bureautique et de productique, équipements spécialisés en électronique, équipements des ateliers pour l'enseignement de la technologie dans les collèges.
• En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, celles-ci restent pour l'essentiel à la charge de l'État, car ce dernier assure la rémunération de tous les personnels enseignants et de certains personnels non enseignants de l'EPLE, comme les chefs d'établissement, les assistants d'éducation (AED), les psychologues de l'Éducation nationale (PsyEn), les assistants de service social (AS), etc. Les dépenses de fonctionnement pédagogique sont en principe à la charge des collectivités de rattachement, à l'exception de certaines dépenses prises en charge par l'État (par exemple, manuels scolaires du collège, financement de projets d'action éducative).
Dans certains cas, les lois de décentralisation prévoient que les collectivités puissent participer financièrement à des opérations qui ne relèvent pas de leur compétence directe.
La gestion des cités scolaires
Les ensembles immobiliers qui comprennent plusieurs établissements ne relevant pas de la même collectivité de rattachement (un collège et un lycée, par exemple) reçoivent des financements de deux collectivités. Les règles de répartition de charges sont fixées par convention entre les collectivités concernées.

La gestion des établissements accueillant des élèves résidant dans un autre secteur géographique
Lorsqu'un certain pourcentage d'élèves (généralement 10 %) réside dans un autre département ou une autre région que celui ou celle dont relève l'établissement, il a été prévu qu'une participation aux charges de fonctionnement pouvait être demandée à la collectivité de résidence des élèves concernés.

(2)Article L. 211-8-5 du Code de l'éducation.

Les règles de planification

Si les collectivités sont amenées à prendre une part active dans le processus, la décision de création d'un établissement du second degré s'inscrit dans un schéma qui comprend plusieurs étapes(3).
Le schéma régional des formations
La région est la collectivité compétente pour définir les besoins quantitatifs et qualitatifs de formation devant être satisfaits par les lycées mais aussi par les collèges. À cette fin, elle établit le schéma prévisionnel des formations des collèges, des lycées et des établissements d'éducation spéciale(4). Ce document apporte une vision globale de l'ensemble des besoins, compte tenu de la situation démographique, de l'évolution prévisible de la population à scolariser et des secteurs porteurs de débouchés. Après avoir obtenu l'avis des différents organismes consultatifs (conseil départemental de l'Éducation nationale [CDEN], conseil académique de l'Éducation nationale [CAEN]) et l'accord des conseils départementaux, le conseil régional adopte le schéma qui est ensuite transmis au préfet de région.
Le conseil départemental de l'Éducation nationale (CDEN)
La loi du 22 juillet 1983 a institué dans chaque département et dans chaque académie un conseil de l'Éducation nationale. Chaque conseil départemental de l'Éducation nationale (CDEN) comprend des représentants des communes, départements et régions, des personnels et des usagers.
La présidence est exercée par le représentant de l'État ou le représentant de la collectivité concernée selon que les questions soumises aux délibérations du conseil sont de la compétence de l'État, du département ou de la région. Le CDEN peut être consulté et émettre des vœux sur toute question relative à l'organisation et au fonctionnement du service public d'enseignement dans le département(5).
Ses domaines de compétences relèvent de deux niveaux :
au titre des compétences de l'État :
  • la répartition entre les communes intéressées, à défaut d'accord entre celles-ci, des charges des écoles maternelles, des classes enfantines et des écoles élémentaires publiques ;
  • la répartition des emplois d'enseignants des écoles maternelles et élémentaires publiques ;
  • le règlement type départemental des écoles maternelles et élémentaires(6) ;
  • la structure pédagogique générale des collèges du département ;
  • les modalités générales d'attribution des moyens en emplois et des dotations financières ou en nature, pour les dépenses pédagogiques des collèges du département(7) ;
  • le montant de l'indemnité de logement allouée dans chaque commune aux instituteurs.
au titre des compétences du département :
  • l'organisation et le fonctionnement des transports scolaires ;
  • le programme prévisionnel des investissements relatifs aux collèges ;
  • les modalités générales d'attribution des subventions allouées aux collèges du département.
Le conseil académique de l'Éducation nationale (CAEN)
Le conseil académique de l'Éducation nationale (CAEN) est composé de 72 membres : un tiers d'élus, un tiers de représentants des personnels, un tiers de représentants des « usagers » (parents, étudiants, syndicats, etc.). Il est présidé par le préfet de région ou le président du conseil régional.
Il peut être consulté et émettre des vœux sur toute question relative à l'organisation et au fonctionnement du service public d'enseignement dans l'académie.
Il est obligatoirement sollicité sur :
  • le schéma prévisionnel des formations des collèges, des lycées et des établissements de même niveau ;
  • la structure pédagogique ;
  • les modalités d'attribution des moyens financiers en emplois(8) ;
  • les investissements et subventions prévus pour les lycées.
Ce conseil s'occupe également :
  • des écoles de formation maritime et aquacole ;
  • des établissements d'enseignement agricole ;
  • des constructions et extensions des collèges.
De plus, les conseils académiques ont vu leurs compétences étendues à l'enseignement supérieur.
Le renforcement du rôle des régions
« Depuis 1982, les régions se sont vues confier un rôle accru en matière de formation : l'apprentissage, la formation professionnelle des jeunes, la validation des acquis de l'expérience, les missions d'accueil, d'hébergement, de restauration et d'entretien dans les lycées, les actions éducatives et sociales en direction des jeunes… toutes ces responsabilités nouvelles ou consolidées font des régions de véritables assembleurs de la formation. Elles fondent les bases d'un service public régional de formation qui se définit toujours autour d'un projet éducatif régional. Dans ce cadre l'État est plus que jamais nécessaire pour éviter les risques de déséquilibres territoriaux et pour jouer un rôle de régulateur, de stratège. Mais il a besoin des régions pour répondre aux attentes ainsi qu'aux besoins de chaque lycéen et aller vers l'individualisation des parcours. Cet enjeu est plus qu'essentiel, il est la clé de voûte d'un système de formation fondé sur des compétences clairement partagées et également assumées(9). »

(3)Article 32 de la loi du 22 juillet 1983 modifiée.
(4)Article L. 214-1 du Code de l'éducation.
(5)Décret n° 85-895 du 21 août 1985.
(6)Le « règlement type départemental » fixe les régimes des inscriptions et des admissions des élèves, l'organisation de la scolarité, l'éducation et la vie scolaire, les instances de concertation, l'utilisation des locaux et des matériels scolaires.
(7)Le conseil traduit en moyens et en personnel les moyens financiers attribués.
(8)Le conseil traduit en moyens et en personnel les moyens financiers attribués.
(9)Bernard Toulemonde, « Éducation et décentralisation », Problèmes politiques sociaux, n° 934, mars 2007.

L'EPLE : un acteur local

Avec la réforme de 1983, les lycées et les collèges deviennent des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE). La structure juridique de « l'établissement public local » est la seule qui permette de confier dans le cadre de la décentralisation plus de pouvoirs aux collectivités. Celle « d'établissement d'enseignement » permet de maintenir des pouvoirs étendus à l'État. Il en résulte donc une structure soumise à trois contrôles :
  • celui du représentant de l'État dans le cadre du contrôle des actes des collectivités décentralisées ;
  • celui de la collectivité de rattachement dans le cadre des compétences transférées ;
  • celui de l'autorité académique dans le cadre des compétences conservées.
À noter
L'État reste maître de la structure pédagogique générale des établissements. Il fixe la liste annuelle des opérations de construction, de reconstruction ou d'extension d'établissements. Il verse les dotations propres à compenser le transfert de compétences en matière d'investissement scolaire.

Dans une nouvelle rédaction du Code de l'éducation issue de la loi du 13 août 2004(10), l'État renforce encore son rôle : il contrôle et évalue les politiques éducatives, en vue d'assurer la cohérence d'ensemble du système éducatif. La réforme des finances publiques (LOLF) impose à l'État de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Désormais, chaque programme est accompagné d'un programme annuel de performance affichant les objectifs à atteindre et prévoyant des indicateurs de suivi.
La notion de « projet d'établissement » fait à présent consensus au-delà des clivages classiques. Adoptée par la loi d'orientation de juillet 1989 (et complétée par la circulaire de mai 1990), elle a été confortée par la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école d'avril 2005. La création du statut d'EPLE a permis à l'établissement de se concevoir comme une entité dont le « projet » mobilise les acteurs de la communauté éducative. L'EPLE est un acteur local placé au cœur même des enjeux de la cité et de son environnement. Les collectivités ont effectué et effectuent toujours de lourds investissements (locaux, équipements divers) dans la mesure où elles les considèrent comme les acteurs de leurs politiques éducatives locales. Avec l'EPLE, acteur local fort au cœur de son environnement, la décentralisation a fait passer cette entité du « partage » des compétences à des compétences « conjuguées » avec les collectivités.
Le projet d'établissement
« Rendu obligatoire par la loi d'orientation du 10 juillet 1989, réaffirmé par la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 24 avril 2005 et la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013, le projet d'établissement définit, au niveau de l'EPLE, les modalités particulières de mise en œuvre des orientations, des objectifs et des programmes nationaux, ainsi que du projet académique.
Inscrit dans le cadre de l'autonomie des EPLE, le projet d'établissement exprime et fixe les choix pédagogiques et la politique éducative de l'établissement pour une durée comprise entre 3 et 5 ans. […]
Il sert à exprimer la volonté collective d'une communauté particulière et à assurer la cohérence de ses actions avec ses valeurs et le contexte de l'établissement(11). »
Des exemples de projets d'établissement sont consultables sur le site de l'ESENESR.
(10)Le texte liste les différents transferts de compétence vers les collectivités locales (régions, départements et groupements de communes) résultant de la réforme constitutionnelle (2003) relative à l'organisation décentralisée de la République adoptée par le Parlement. Il prévoit le financement de ces transferts de compétence en privilégiant les ressources provenant d'impôts transférés aux collectivités locales (de 11 à 13 milliards d'euros concernant plus de 130 000 fonctionnaires).
(11)Source : École supérieure de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche (ESENESR), 2016.

Des exemples de rapprochement pour les temps éducatifs

Les projets éducatifs territoriaux (PEDT)
Le projet éducatif territorial(12) (PEDT) est un outil de collaboration locale qui peut rassembler, à l'initiative de la collectivité territoriale, l'ensemble des acteurs intervenant dans le domaine de l'éducation afin de proposer à chaque enfant un parcours éducatif cohérent et de qualité pendant et après l'école.
Les programmes de réussite éducative (PRE)
L'objectif que se donne le programme de réussite éducative (PRE) est de rendre effective l'égalité des chances pour tous les enfants et les adolescents qui présentent des signes de fragilité ou qui ne bénéficient pas d'un environnement favorable à leur développement. Conçu pour permettre un suivi individualisé, le PRE prend en compte l'enfant dans sa globalité, son environnement social et familial et la singularité de sa situation. Il vise également à aider les familles à exercer pleinement leur mission et leur rôle éducatif. Il propose un soutien éducatif, scolaire, culturel, social et sanitaire – hors temps scolaire – où les activités mêlent soutien scolaire, activités sportives, culturelles, artistiques et écoute du jeune.
L'appréhension globale des difficultés du jeune exige un partenariat élargi à tous les acteurs intervenant auprès d'eux à l'échelle du territoire : personnels de l'État (Éducation nationale, direction départementale des Affaires sociales, Justice, Jeunesse et Sports, etc.), de la commune ou intercommunalité, du conseil départemental, de la caisse d'allocations familiales, et des associations.
(12)Mentionné à l'article D. 521-12 du Code de l'éducation.

Pour aller plus loin…

• Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (article 82).
• Décentralisation : « Ce qui a changé », Les Cahiers de l'éducation, n° 52, février 2006.
• Olivier Rey, Décentralisation et politiques éducatives, dossier d'actualité Veille et Analyses IFÉ, n° 83, ENS Lyon, 2013.
• Marjolaine Saint-Pierre et Luc Brunet (dir.), De la décentralisation au partenariat : Administration en milieu scolaire, Québec, Presses universitaires du Québec, 2004.
Résumé : « La décentralisation administrative s'inscrit dans les grands courants contemporains de restructuration des systèmes éducatifs. Par son importance au niveau organisationnel et sa complexité administrative, elle touche le cœur même de l'établissement d'enseignement. En effet, cette décentralisation enrichit l'école des valeurs de la communauté et permet une plus grande démocratisation scolaire par la redistribution des pouvoirs.
En examinant la nature et les effets de cette décentralisation, au Québec et ailleurs, les auteurs présentent les composantes essentielles de cette restructuration tant au niveau du concept qu'à celui de la participation des divers acteurs scolaires. Ainsi, ils proposent un nouveau mode de gestion partenariale et traitent des incidences de la décentralisation sur les pratiques et la formation des directeurs d'établissement. De plus, ils anticipent certains problèmes liés à la modification des pouvoirs et exposent un processus de soutien professionnel propre aux nouveaux mécanismes administratifs. »
• Bernard Toulemonde, « Éducation et décentralisation », Problèmes politiques sociaux, n° 934, mars 2007.
Résumé : « Quel bilan peut-on tirer du mouvement de décentralisation en matière d'éducation depuis les premières lois de 1982-1983 ? Ce dossier expose les principaux problèmes posés par les transferts de compétences à tous les niveaux du système scolaire (école primaire, secondaire, université). Il analyse les enjeux pour les différentes collectivités territoriales (communes, départements, régions) : financement, rôle en matière de formation professionnelle ou de sectorisation… Il reprend de nombreux points de vue ou analyses critiques de la part des acteurs ou observateurs (élus, syndicats d'enseignants, politiques, chercheurs…) et envisage les perspectives d'avenir en termes de politiques éducatives territoriales. »

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