Le coût de l'éducation

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Introduction

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Le budget de l'Éducation nationale⁽¹⁾ est le premier poste du budget de l'État : il ne représente cependant que 60 % de la dépense d'éducation. Quels sont les autres financeurs ? Quelle part assurent les collectivités territoriales ? Quel est le coût d'une scolarité en France ?
Toutes ces questions se posent lorsque l'on évoque le « coût de l'éducation » : le budget de l'Éducation nationale est connu pour être le plus important budget de la Nation. Mais le fonctionnement assez complexe du système éducatif implique que nombreux sont les acteurs qui contribuent au financement de l'éducation. Le financement de l'éducation en France a « des spécificités »⁽²⁾ que nous allons tenter d'expliciter.

(1)Ce dossier ne traite pas du financement de l'enseignement supérieur.

(2)J.-R. Cytermann, inspecteur général de l'Éducation nationale et de la Recherche.

La dépense intérieure d'éducation (DIE)

La notion de dépense intérieure d'éducation (DIE) est issue de la comptabilité nationale : elle trace la totalité des dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques pour les activités d'éducation et les activités connexes.
Les concepts issus de la comptabilité nationale sont précis. Il semble utile de bien les définir : il existe plusieurs nomenclatures.

La première concerne les activités entrant traditionnellement dans la dépense d'éducation :

les activités d'enseignement comprenant l'enseignement scolaire et universitaire à tous les niveaux mais aussi l'enseignement à distance et la formation professionnelle continue ;
les activités annexes comprenant notamment l'administration générale, l'orientation scolaire, les cantines ou internats ou la médecine scolaire ;
les biens et services connexes comprenant le transport scolaire, les livres, les fournitures scolaires et les autres achats demandés par les institutions scolaires (pour l'habillement comme les vêtements professionnels ou les tenus de sport).

La seconde nomenclature recense les unités de financements, les financeurs : elle comprend l'État (ministères de l'Éducation nationale et autres ministères), les collectivités territoriales, les autres administrations publiques concernées, comme les Caisses d'Allocations Familiales qui versent l'allocation de rentrée scolaire (ARS). Elle comprend également les ménages et les entreprises.

La troisième nomenclature est une nomenclature d'unités de production c'est-à-dire d'établissements : un établissement du second degré produira principalement une activité d'enseignement secondaire, une activité annexe de cantine et s'il existe une classe post-bac, une activité d'enseignement supérieur.

La quatrième nomenclature permet de distinguer entre dépenses de personnels, autres dépenses de fonctionnement et dépenses en capital.

Le produit intérieur brut

C'est un agrégat de la comptabilité nationale égal à la somme des valeurs ajoutées brutes augmentée de la TVA sur les produits et les droits de douanes.

Multipliée par 1,87 depuis 1980⁽³⁾, la dépense intérieure d'éducation représente 7,0 % du PIB en 2010, soit :

134,8 milliards d'euros,
8 150 euros par élève ou étudiant,
2 080 euros par habitant.

Près des trois quarts des dépenses sont des dépenses de personnel, essentiellement prises en charge par l'État, qui participe de manière prépondérante au financement de la DIE, à hauteur de 59,4 % en 2010, dont 54,4 % pour le MENJVA et le MESR. Les collectivités territoriales assurent 24,6 % du financement total initial.

Les dépenses pour l'enseignement du premier degré

En 2010, un peu moins de 30 % de la dépense intérieure d'éducation, soit 38,5 milliards d'euros, ont été consacrés à l'enseignement du premier degré. Depuis 1980, la dépense moyenne pour un élève du premier degré a augmenté de 76,3 % en prix constants, pour s'établir à 5 730 euros en 2010.
Les collectivités territoriales financent 37,5 % de cette dépense, essentiellement les communes qui prennent en charge la rémunération de personnels non enseignants (agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles), ainsi que les dépenses de fonctionnement et d'investissement des écoles. Les dépenses de personnel représentent 73,3 % de la dépense totale, dont 22,4 % pour les personnels non enseignants.
Depuis 1980, les dépenses annuelles moyennes par élève de l'enseignement préélémentaire et élémentaire se sont nettement rapprochées, pour atteindre environ 4 450 euros en 1997, grâce à l'augmentation du nombre moyen d'enseignants par élève et à l'important accroissement des dépenses de personnel des communes en préélémentaire.
Depuis 1998, le coût de l'élève en élémentaire redevient supérieur à celui de l'élève en préélémentaire, d'environ 4,5 % en 2010.
De 1990 à 2010, le coût d'une scolarité primaire théorique (3 ans en préélémentaire et 5 ans en élémentaire) sans redoublement, ni raccourcissement de cycle, s'est accru de 58,2 %, passant de 28 730 à 45 450 € (en euros constants)

La scolarisation dans l'enseignement du premier degré a connu ces dernières décennies trois évolutions marquantes : le développement de la scolarisation avant l'âge de 6 ans, la diminution des effectifs en raison de la baisse démographique et de la réduction des retards scolaires, et l'amélioration générale des conditions d'accueil des écoliers.
En maternelle, l'accueil des enfants âgés de 5 ans, puis de 4 ans, s'est progressivement généralisé durant les années 1960 et 1970. À l'âge de 3 ans, la scolarisation est devenue totale, ce qui n'est pas le cas des enfants de 2 ans dont l'accueil est souvent fonction des places disponibles et donc de l'évolution de la population âgée de 2 à 5 ans.

En primaire comme en maternelle, dans le public comme dans le privé, des élèves ont bénéficié d'une forte réduction de la taille moyenne des classes. En maternelle, proche de 40 élèves jusqu'au début des années 1970, elle a progressivement été ramenée aux environs de 26 élèves. Dans le primaire, le phénomène est un peu moins prononcé : voisine de 30 élèves dans les années 1960, la taille moyenne des classes est maintenant inférieure à 23 élèves.

Les dépenses pour l'enseignement secondaire

En 2009, le pays a consacré 55,4 milliards d'euros à l'enseignement du second degré, soit 42,0 % de la dépense intérieure d'éducation. Depuis 1980, la dépense moyenne par élève a crû de 64,6 % en prix constants pour s'établir à 9 380 euros en 2009.
On peut estimer que la dépense par élève a crû de 64,6 %. Cette hausse résulte, surtout dans les années 1990, d'une part, de l'amélioration de la carrière des enseignants, parmi lesquels agrégés et certifiés sont de plus en plus nombreux, d'autre part, des conséquences des lois de décentralisation.
À partir de 2006, on assiste à une nouvelle vague de décentralisation avec le transfert des personnels TOS (techniciens, ouvriers et de service) des collèges et lycées publics aux régions et départements, ainsi que de la part correspondante du forfait d'externat pour les établissements secondaires.

En 2009, les collectivités territoriales assurent ainsi 23,1 % du financement initial. La DIE du second degré n'est plus financée qu'à hauteur de 65,0 % par l'État qui prend en charge la quasi-totalité des personnels.
Les coûts moyens par élève sont les suivants :

un collégien : 8 020 euros ;
un lycéen : 11 400 euros en enseignement général ou technologique ;
un lycéen 11 810 euros en enseignement professionnel ;
une scolarité commencée à l'âge de trois ans et menant, en 15 ans, à un baccalauréat général et technologique sans redoublement est évaluée à 111 240 euros en 2009, contre 76 070 euros en 1990 (aux prix 2009), soit une augmentation de 46 % ;
une scolarité menant à un baccalauréat professionnel en 16 ans est évaluée à 124 280 euros, en augmentation de 40 % depuis 1990.

Le ministère de l'Éducation nationale reste le financeur prépondérant, mais sa part a diminué depuis 1985 en raison de la décentralisation au profit des collectivités territoriales. La part des ménages a décru du fait de l'augmentation forte des bourses et de l'extension du champ de la gratuité.

(3)Chiffres : « L'état de l'école », DEPP, 2011.

Le financement de l'État : le budget de l'Éducation nationale

Puissant levier de réforme de l'État, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a enclenché un processus de transformation radicale des règles budgétaires et comptables de l'État, qui n'avaient pas évolué depuis plus de 40 ans. L'ambition de cette loi est de réformer la gestion de l'État, c'est-à-dire la façon dont l'argent public est utilisé par chaque ministère. En outre, cette réforme vise à instaurer une gestion plus démocratique et plus efficace des dépenses publiques.
Le budget général de l'État est désormais découpé en 34 missions, 132 programmes et près de 580 actions qui détaillent les finalités des politiques publiques. Désormais, des moyens sont alloués en vue d'une action précise. Pour une politique donnée, l'État se fixe des objectifs avec des moyens pour les atteindre. La « performance » des services est ainsi mesurée de façon plus concrète.
Depuis 2006, année de mise en place de la LOLF, le budget de l'Éducation nationale est partagé en cinq programmes de la mission interministérielle « enseignement scolaire » :

enseignement public premier degré,
enseignement public second degré,
vie de l'élève,
enseignement privé des premier et second degrés,
soutien de la politique de l'Éducation nationale.

Le financement « initial » de l'éducation (c'est-à-dire ce qui est à la charge effective des financeurs avant transferts entre les différents agents économiques) est assuré essentiellement par l'État (63,9 %). Ce poids de l'État dans le financement s'explique par sa part prépondérante dans la prise en charge des rémunérations des personnels, de loin le premier poste de dépenses du système éducatif. Par ailleurs, l'État transfère des subventions d'investissement vers les collectivités territoriales au titre de la décentralisation et des bourses d'études vers les ménages.
L'État attribue les moyens indispensables à la création et au fonctionnement des écoles, des collèges et des lycées, de la compétence exclusive du ministre ou de ses représentants, en particulier la formation, l'affectation et la rémunération du personnel enseignant. Les dépenses pédagogiques restent également à la charge de l'État : il s'agit des matériels informatiques, des équipements spécialisés en électronique, des équipements audiovisuels, et des matériels nécessaires à l'enseignement de la technologie.

La part des charges de personnel est largement prépondérante au sein des dépenses de l'ensemble des producteurs d'éducation.
En janvier 2011, le premier degré public compte 330 900 enseignants y compris 7 400 fonctionnaires stagiaires. La quasi-totalité d'entre eux sont professeurs des écoles (97,6 %).
Parmi les 44 400 enseignants des classes sous contrat du premier degré privé, 87,8 % ont une rémunération correspondante à celle des professeurs des écoles et 9,5 % sont instituteurs suppléants.
Les pyramides des âges des enseignants du secteur public montrent leur relative jeunesse dans le premier degré : leur âge moyen est de 40,2 ans et 42 % d'entre eux ont de 30 à 42 ans. La très forte féminisation (81,7 %) est encore plus prononcée parmi les jeunes générations ; jusqu'à l'âge de 30 ans, la part des femmes dépasse 85 %.

Le financement des collectivités territoriales

Les collectivités sont devenues un financeur de plus en plus important du système éducatif puisqu'elles assurent plus de 20 % de son financement. Deux modes d'intervention de collectivités en matière d'éducation :

celles qui relèvent de leurs obligations en vertu des lois de décentralisation ou de lois antérieures : tout le monde est d'accord pour affirmer que le transfert a été profitable aux lycées et aux collèges et que les collectivités ont beaucoup investi pour des montants largement supérieurs aux dotations reçues par les collectivités territoriales pour les transferts ;
celles qui résultant d'engagements volontaires : soutien scolaire, développement de nouvelles technologies…

Au final les collectivités territoriales financent près de 45 % des dépenses relatives aux écoles publiques, 25 % des dépenses relatives aux écoles privées sous contrat d'association, 16 % des dépenses des établissements publics du second degré, 6 % des dépenses relatives aux établissements privés sous contrat d'association.

La commune est propriétaire des écoles publiques maternelles et élémentaires établies sur son territoire. Elle en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement.

Le département est propriétaire, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des collèges publics établis sur son territoire, automatiquement quand ils appartenaient à l'État, après l'accord des communes ou des groupements de communes lorsqu'ils en étaient propriétaires.
Il a la charge de la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des collèges. Il est responsable du recrutement et de la gestion, notamment de la rémunération, des personnels non enseignant des collèges.

La région peut devenir propriétaire, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des lycées publics, des établissements d'éducation spéciale et des lycées professionnels maritimes, soit automatiquement pour ceux dont elle a assuré la construction ou la reconstruction, soit avec l'accord des communes, groupements de communes, ou départements qui en étaient les précédents propriétaires.

Elle a la charge :

de la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des lycées publics ;
des établissements d'éducation spéciale et des lycées professionnels maritimes établis sur son territoire ;
du recrutement et de la gestion, notamment de la rémunération, des personnels non enseignant de ces établissements.
Elle participe au financement d'une part significative des établissements universitaires.
Elle définit et mettre en œuvre la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle.

De manière générale, au titre des transferts de compétences, des dotations de décentralisation sont attribuées aux collectivités territoriales :

La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) s'élève à près de 300 millions d'euros en 2006.
La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) représente 620 millions d'euros.

D'autres transferts compensent des charges déplacées au niveau de l'apprentissage, de la formation continue, des formations des domaines sanitaire et social. Les collectivités territoriales versent, elles aussi, des bourses d'études et effectuent divers transferts vers d'autres financeurs.
Après prise en compte de ces flux financiers, la contribution des collectivités territoriales en financement final est plus élevée : 22,3 % de la DIE.

Les collectivités se sont vues successivement attribuer :

le financement de l'apprentissage, du transport scolaire (à partir de 1984) ;
du fonctionnement des collèges et des lycées (1986) ;
et de l'équipement de ces établissements (progressivement à partir de 1986).

L'effort des collectivités territoriales pour les établissements dont elles ont reçu la charge est nettement supérieur aux dotations qui leur ont été transférées. Ainsi, par exemple, en 2006, les régions et les départements ont dépensé, pour l'équipement, la rénovation et la construction des établissements du second degré, cinq fois plus que le montant de la DRES et de la DDEC (4,6 milliards d'euros contre 0,9 milliard d'euros de transferts).
De plus, depuis 2004, les régions prennent progressivement en charge le coût des manuels scolaires des lycéens. En outre, les communes assurent 40 % du financement initial du premier degré, en rémunérant les personnels non enseignants qui interviennent dans les écoles, et en finançant le fonctionnement et l'investissement de celles-ci.
En revanche, la participation des collectivités (départements et régions) au financement de l'enseignement du second degré est de 15 %. L'État, qui prend en charge la quasi-totalité des dépenses de rémunération des personnels enseignants et non enseignants, représente 73 % du financement.

Enfin, les disparités territoriales qui ont été relevées (qui ne sont pas dues à des politiques différenciées de l'État ou des collectivités territoriales), relèvent de plusieurs facteurs :

Le surcoût rural (coûts unitaires élevés en Auvergne, en Limousin ou encore en Midi-Pyrénées) : les écoles et collèges sont de petite taille, sont nombreux et ont un coût unitaire plus élevé ;
l'âge des enseignants dans les académies du sud de la France ou de Paris : la proportion d'enseignants expérimentés n'a pas empêché la dégradation des performances scolaires dans certaines académies ;
la rémunération moyenne des enseignants du privé, qui, compte tenu du peu d'enseignants rémunérés au niveau des agrégés, explique le coût relativement bas de certaines régions, régions qui ont par ailleurs de bonnes performances éducatives ;
le « coût à l'élève »⁽⁴⁾ relativement faible dans une région comme le « Nord Pas de Calais » comportant pourtant une proportion importante d'élèves en ZEP mais il y a dans cette région à la fois une forte densité de population, le poids important du privé et un pourcentage élevé d'enseignants jeunes.

(4)Le Système éducatif en France,La Documentation française, coll. « Les notices », 2006.

Conclusion

Nous ne pouvions ici qu'évoquer les principes généraux qui fondent la réalisation d'un budget aussi complexe que celui de l'Éducation nationale : le budget de ce ministère reste le premier poste du budget de l'État, même si celui-ci ne représente qu'environ 60 % de la dépense d'éducation au sens de la comptabilité nationale. Les collectivités sont devenues des acteurs incontournables depuis les lois de décentralisation.
Compte tenu du contexte dans lequel nous nous trouvons, il est probable que les dépenses publiques en matière d'éducation vont avoir tendance à se stabiliser et « que dans un contexte de décentralisation accrue, l'État se dote d'instruments plus fins de connaissance et de régulation des dépenses d'éducation pour ne pas laisser s'établir des disparités importantes.⁽⁵⁾ »

Dossier réalisé par Frédérique Thomas, professeur agrégée, docteur en STAPS,
Université Blaise-Pascal, Clermont-Ferrand II.

(5)J.-R. Cytermann, 2006.

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